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Una política exterior con consensos

Patricio Carmody
Miembro Consultor del CARI

Ingeniero Industrial (UBA). Master en Administación de Empresas (Tuck School of Business, Dartmouth College, Estados Unidos). Miembro del Consejo Consultivo de CIPPEC. Doctorando en Relaciones Internacionales y Diplomacia (École des Hautes Etudes Internationales)

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Vie, 24-07-2015
Uno de los desafíos más importantes para nuestra política exterior en los próximos tres mandatos presidenciales es lograr un relacionamiento simultáneamente positivos con las potencias establecidas (Estados Unidos, Unión Europea, Japón), las potencias emergentes (China, Rusia, India, ASEAN), y el exterior próximo (Brasil, países vecinos).

Extracto de "Buscando Consensos al Fin del Mundo: Hacia una Política Exterior Argentina con Consensos (2015-2027)", de Patricio Mateo Carmody, publicado por el CARI, con el apoyo de la fundación Konrad Adenauer.  

En su ensayo El Mito de Sísifo, Albert Camus rescata la historia del personaje de la mitología griega condenado por desafiar a los dioses, a realizar una tarea recurrente e infinita : llevar una enorme piedra hasta la cima de una montaña. Pero al llegar, la piedra rodaba hacia la base , y debía acarrearla nuevamente hasta la cima. La política exterior argentina ha seguido un proceso similar, pero en vez de ascender por la misma montaña, ha intentado escalar una montaña diferente en cada una de las tres últimas décadas, sin éxito. 

En este contexto, debemos encontrar consensos para definir la montaña que la política exterior debe escalar y cómo debe hacerlo con éxito. Se debe erguir sobre consensos ya existentes, que son pocos  pero de vital importancia: la relación con Chile y Brasil, la política nuclear y la de DD.HH. Para ilustrar el enfoque propuesto es que abordamos uno de los desafíos más importantes para nuestra política exterior en los próximos tres mandatos presidenciales: como optimizar la emergente “Relación Cuadrangular”. Esta tiene cuatro vértices: la Argentina, las potencias establecidas (Estados Unidos, Unión Europea, Japón), las potencias emergentes (China, Rusia, India, ASEAN), y el exterior próximo (Brasil, países vecinos). La clave es que estos relacionamientos  sean simultáneamente positivos. Para ello, una relación armónica con un país no puede implicar relacionamientos conflictivos con otros países. 

Para optimizar esta relación, el enfoque de “Relacionamientos Diversos a Niveles Múltiples” propone que los vínculos que tengamos con los diferentes países  tengan una densidad de naturaleza variable, dependiendo del nivel en el que interactuamos. Así, la Argentina puede tener, a nivel político-institucional, vínculos de alta densidad con las potencias establecidas y el exterior próximo, pero no con potencias emergentes como China y Rusia , con regímenes autoritarios. Al relacionamiento de alta densidad con dos grupos, lo denominamos “balanceado”. A nivel económico-comercial, podemos visualizar  nuestro país teniendo vínculos de alta densidad con los tres grupos,  es decir, un relacionamiento “diversificado”. A nivel económico-financiero se observan dos escenarios no ideales. El primero , cuando la Argentina quedó aislada del sistema financiero internacional en el 2001. El segundo es el relacionamiento  con un solo país (“con dependencias”), que existe con China, y se verificó con Venezuela.    La estrategia argentina debe evitar los escenarios de aislamiento y las situaciones “con dependencias”. Debe construir relacionamientos “balanceados” (con dos grupos) o “diversificados” (con los tres grupos) a todo nivel ,  generando opciones para su política exterior. Esto se extiende a ciencia y tecnología, alianzas militares, asuntos ambientales y de drogas. 

El enfoque de “Relacionamientos Diversos a Niveles Múltiples”, nos da varias ventajas, entre ellos el limitar los movimientos drásticos multinivel. Habrá naturalmente cambios a un nivel en una determinada relación, pero sin necesidad de denostar a la contraparte. Nos permite  minimizar la tendencia a la fijación con un solo país (China, Venezuela, los EE.UU., o Brasil). Podemos además incorporar las preferencias que tengan las sucesivas administraciones, sin “tirar por la borda” los vínculos existentes,  y convertir las iniciativas que resulten exitosas en nuevos consensos. Finalmente  podremos comunicar en forma transparente  nuestras  posiciones, a nivel interno y externo. Este enfoque nos permitirá concebir la montaña que debemos escalar en materia de política exterior,  en base a consensos nuevos y existentes, dándonos la pauta de cómo llegar a la cima, y allí permanecer. 

Nos enfocamos en el período 2015-2027 por cuatro razones: a) Incluye tres mandatos presidenciales, lo que en los casos de Brasil y de Chile  fue suficiente para construir y afianzar políticas exteriores de consenso en el tiempo democrático actual  b) trasciende los dos mandatos que como máximo puede ejercer un presidente en la Argentina, c) el presidente de los últimos cuatro años podría ser de otro partido, un elemento crítico para la ratificación de una política exterior que disfrute de consensos; y d) es un período inminente, por lo cual la política exterior “con consensos” deberá ser formulada e implementada por los actuales miembros de  la “Cuadriga Exterior Argentina”, es decir los diplomáticos, políticos, académicos y periodistas especializados, que conforman hoy la comunidad ligada a las relaciones exteriores en el país. 

Estas relaciones serán de naturaleza variable según el nivel que consideremos. Es decir, que los vínculos con los diferentes grupos de países —exterior próximo, potencias establecidas y potencias emergentes— tendrán una densidad de naturaleza variable, dependiendo del nivel que estemos analizando. Los niveles que hemos presentado son los siguientes: el económico-comercial, el económico-financiero, el cultural-institucional-político, el de ciencia y tecnología, el de alianzas de defensa y de aprovisionamiento de armas. Dentro de las situaciones analizadas, hemos referido algunas que no serían aconsejables para la Argentina. Una de ellas es la situación de aislamiento en el nivel económico-financiero. En este ejemplo, mostramos cómo en su primer gobierno, Kirchner, dadas las difíciles condiciones poscrisis de 2001-2002, optó por la autofinanciación a través de los “superávits gemelos” —fiscal y de comercio exterior—. Aunque esto puede hacerse, se corre el riesgo de crecer en forma más lenta, dado que no hay financiación suficiente para todos los proyectos con potencial de generar una mayor actividad económica y un mayor desarrollo. 

Si la opción del aislamiento no es recomendable pero defendible en ciertos casos, la alternativa de generar vínculos “con dependencias” es claramente un camino que se debe evitar. Como vimos en el ejemplo del nivel económico-financiero, la situación de aislamiento pudo ser sostenida mientras existieron los “superávits gemelos”. Pero una vez que estos desaparecieron, se generaron dos casos de vínculos “con dependencias”. El primero fue con Venezuela, en el que a cambio de fondos frescos, se toleraron tasas elevadas de interés y expropiaciones de empresas argentinas. Además, se notó, entre otras cosas, una presencia exagerada del pensamiento chavista en el discurso oficial. El segundo fue con China. En este caso, proveer fondos frescos a la Argentina le daría la posibilidad a China de demandar condiciones inusuales en el ámbito de las inversiones extranjeras. Así lograría obtener la construcción de obras públicas mediante adjudicación directa. También llevaría a cabo un linkage (acoplamiento) conveniente a sus intereses, por lo que logró que se aprobara la instalación de una base satelital, de posible uso militar, con la sola conformidad del partido gobernante y sin que se dejara escuchar la posición del Ministerio de Defensa. Esta manera de ser presionados en el área científico-militar debido a un vínculo “con dependencias” en el nivel económico-financiero debe ser evitada por las futuras administraciones argentinas. En la emergente relación cuadrangular, la Argentina debe procurar tener, en cada nivel, relaciones balanceadas o relaciones diversificadas. Como mínimo debemos establecer relaciones balanceadas —un buen vínculo con dos de los grupos—, como lo demuestra el nivel cultural-político-institucional analizado. En este nivel, el tener relaciones políticas estrechas con China o Rusia no parece viable. Entonces se vuelve fundamental tener relaciones cercanas, tanto con las potencias establecidas como con el exterior próximo, a fin de balancear nuestras opciones y retener nuestros niveles de autonomía.  

La opción más interesante para la Argentina, aunque no siempre factible, es generar relaciones diversificadas. Esto quiere decir mantener buenas relaciones con los tres grupos de países en forma simultánea. Como hemos visto, esto se materializa hoy en el área económico-comercial para nuestro país, independientemente de las oportunidades que existen para mejorar estas relaciones. Ello nos daría una serie de ventajas, en particular, en el manejo de la emergente relación cuadrangular. 

Sin embargo, será importante en este complejo ejercicio, nunca perder de vista el objetivo central de nuestra política exterior: aumentar el bienestar general de nuestra población. La primera ventaja sería poder construir una política exterior con mayores grados de estabilidad y coherencia. Adoptar un enfoque de “relaciones diversas en niveles múltiples” y comprender los intereses que tenemos en juego en cada nivel nos permitiría —y nos debería llevar— a evitar cambios drásticos en nuestro vínculo con los tres grupos de países estudiados. Podrían, por ejemplo, ocurrir cambios significativos en un nivel, pero procurando dejar la relación en un estado similar al alcanzado en los otros niveles. Con este mecanismo, se crean posibilidades para evitar tirar por la borda una relación con un país debido a la orientación política de una administración determinada.  

Una segunda ventaja sería que este enfoque permitiría acomodar las distintas orientaciones que tengan las sucesivas administraciones, en provecho de una política exterior más efectiva. En un mundo de alto nivel de incertidumbre, es prudente e inteligente estar abiertos a diferentes alternativas para llegar al mismo objetivo: aumentar el bienestar general de la población argentina. Una administración puede pensar que es más conveniente aproximarse a una determinada potencia establecida en el campo económico, mientras que otra puede considerar que es mejor trabajar en forma más próxima a una potencia emergente en ese nivel. Mientras el trabajar con una potencia —establecida o emergente— no implique denostar a la otra o cortar relaciones potencialmente provechosas, las elecciones de cada administración no deberían ser un problema y le otorgarían más opciones a la diplomacia argentina. Si, como dijimos, este enfoque permitiría experimentar con diferentes alternativas propuestas por las sucesivas administraciones, también permitiría generar nuevos consensos en torno a aquellas iniciativas que hayan demostrado ser exitosas en el plano internacional. De esta manera, los nuevos consensos pueden transformarse en auténticas políticas de Estado, al ser instrumentados por administraciones sucesivas de diferente signo político. Una tercera ventaja sería dejar de pensar las relaciones internacionales de la Argentina como una relación de carácter unidireccional. En efecto, este enfoque procura limitar una proclividad notable hacia los vínculos unidireccionales en la política exterior de la Argentina, que Michael Soltys describe como “la tendencia a la fijación con un solo país”. Ejemplos evidentes de esto han sido las relaciones con los EE. UU. en los noventa, con Venezuela durante la era Kirchner-Chávez y la actual relación con China.

En el enfoque propuesto, las relaciones con los países del mundo se diversifican, y se pretende eliminar las relaciones “con dependencias”. Vale aclarar que en este contexto, una relación de interdependencia entre dos países, es decir, con “dependencias mutuas”, pero equilibradas, no son consideradas como relaciones “con dependencias” en nuestra clasificación. Una cuarta ventaja sería poder comunicar claramente en el ámbito interno y externo cómo y por qué estamos procediendo de determinada manera en cada uno de los niveles de nuestra relación con el exterior próximo, las potencias establecidas y las potencias emergentes. En el ámbito interno, esto facilitaría el proceso de información, educación y divulgación de los temas de política exterior. En el frente externo, les permitirá saber a los tres grupos de países qué pueden esperar de la Argentina en cada uno de los niveles en los que se relaciona. Es decir, les daría a nuestros interlocutores algo de enorme valor: un mayor grado de previsibilidad en cuanto al accionar de nuestro país. En ambos casos, la comunicación interna y externa, nos daría la posibilidad de evitar, como dice el dicho irlandés, “hablar con dos lenguas”, esto es, enviarles a interlocutor es diferentes, mensajes diferenciados. En efecto, la Cancillería podrá “hablar con una sola lengua”, al comunicar una estrategia más sofisticada y clara a la vez.  Por ejemplo, podremos explicar a los Estados Unidos que mientras tenemos una convergencia importante en cuanto al tratamiento de los temas nucleares —uso pacífico—, los temas de derechos humanos y la defensa de los valores democráticos, podemos tener divergencias en cuanto a la llamada “guerra contra el terrorismo” —nivel estratégico-militar— o en el tratamiento de los “Estados fallidos” —nivel cultural-político-institucional—. De esta manera, podemos “acordar en qué discordamos” con cada uno de los tres grupos de países. Otro ejemplo de divergencias para señalar, esta vez en nuestra relación con Rusia, es la situación actual de Ucrania.Una quinta ventaja sería tener una idea de los límites a los que debemos atenernos cuando negociamos con las potencias establecidas o emergentes en condiciones asimétricas. Habrá ocasiones en que ambos grupos de países intentarán “acoplar” beneficios otorgados en un nivel a demandas en otro nivel de la relación. Por ejemplo, China demanda la instalación de una base satelital de posible uso militar como consecuencia de una fortalecida relación comercial y financiera con la Argentina.

En estos casos, debemos tener una idea clara de cuáles son las fronteras que no debemos atravesar, entre lo inteligente y lo prudente, para velar por nuestros intereses. Estos vínculos, de naturaleza y densidad variable según el nivel en el que operemos, ponen de manifiesto lo improductivo que puede resultar hacer declaraciones desmesuradas con respecto a una potencia establecida o emergente, por divergencias en un nivel de la relación. Al verificarse una discordancia en un nivel dado —por ejemplo, el económico-financiero—, las declaraciones altisonantes pueden, además de no generar beneficios aparentes o concretos, tener consecuencias negativas en los otros niveles de la relación. Esto no implica de ninguna manera que no se puedan realizar manifestaciones con respecto a otros países, en caso de que se considere que el interés argentino está en riesgo de ser negativamente afectado. Pero deben ser hechas cuando lo que está en juego sea relevante y suficientemente factible obtener algún beneficio concreto, material o de prestigio. Por otro lado, es conveniente e importante ser conscientes de qué repercusiones puede tener en los otros niveles de la relación bilateral, una acción llevada a cabo en un nivel determinado. 

Para concluir, adoptar el enfoque de “relaciones diversas en niveles múltiples” nos permitirá construir finalmente la metafórica montaña que debe procurar escalar una política exterior «con consensos». En efecto, al seguir este camino podremos construir una red de relaciones más equilibrada, sofisticada y transparente. Nos facultará, también, a generar un mayor número de vínculos y opciones productivas en cada nivel, y a valorar su importancia en función del aumento del bienestar general de la población. Por otra parte, permitirá incorporar las diferentes visiones de las sucesivas administraciones, pero sin tirar por la borda todo lo construido.  

El sendero para escalar la metafórica montaña estará basado en la construcción de una red más diversa —y en su conjunto más estable y flexible— de relaciones en diferentes niveles. También estará basado en la construcción de nuevos consensos en torno a las distintas iniciativas que demuestren ser exitosas en el plano internacional. Estos dos componentes serán el sustento de una política exterior «con consensos» y más estable.  Las “relaciones diversas en niveles múltiples”, en consecuencia, trazarán el camino de la metafórica montaña que nuestra política exterior debe escalar para, finalmente, llegar a la cima y allí permanecer. 

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