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Una política fiscal contra la inestabilidad macroeconómica

Jimena Zúñiga
Economista (UNC), Master en Políticas Públicas (Harvard)

Antes Directora de Innovación en Políticas Públicas en la campaña Sanz-Llach, Barclays Capital, Banco Mundial, Africare Senegal y GDN. Columbia Publishing Course. Fundé BASTION Digital.

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Jue, 26-12-2013
Una regla de equilibrio presupuestario estructural – una política keynesiana, presente en otros países de la región y que no puede clasificarse como de izquierda ni de derecha – reduciría de 16% a 20% la volatilidad del PIB. Y en ciertos casos, reduciría a la mitad la volatilidad del consumo de quienes menos pueden defenderse de los efectos de las crisis. 

“Por aquí sea tu camino: manifiestas de mi rueda las huellas divisarás;

y para que soporten los justos el cielo y la tierra calores,

ni hundas ni yergas por los extremos del éter el carro.


Más alto pasando los celestes techos quemarás,


más bajo, las tierras: por el medio segurísimo irás.”

Ovidio

Uno de las historias más trágicas de la mitología griega es la de Faetón, hijo de Helios o el dios-sol. Humillado por sus amigos, que no creían que Helios fuera su padre, Faetón obtiene de éste la promesa de que le concederá cualquier deseo. Y pide conducir el carro del sol alrededor de la tierra. Helios trata de disuadirlo, pero finalmente accede al pedido. Para ayudarlo le da una serie de consejos de manejo, como éstos verisificados por Ovidio. Pero Faetón, inexperto, no logra conducir por el medio: conduce el carro muy alto, causando congelamientos en la superficie de la tierra, o muy bajo, causando incendios. Al final, Zeus interviene para evitar mayores desastres y lo baja de un rayo.

La historia de Faetón es parecida a la de la política fiscal de Latinoamérica y en particular a la de Argentina. Las autoridades fiscales han tendido a llevar el gasto público muy alto en los booms, y a bajarlo en las recesiones, exacerbando la volatilidad macroeconómica. Cada tanto, esta política fiscal, en esencia procíclica, ha conducido a un desenlace trágico, como el de Faetón.

En una investigación que financió y publicó recientemente el BID como documento de trabajo, Marcelo Capello, Inés Butler, Néstor Grión – investigadores del IERAL de Fundación Mediterránea - y yo, propusimos y calculamos el efecto que tendría en Argentina una política fiscal ejecutada con independencia de los vaivenes del ciclo económico. Esta política sería una regla de equilibrio presupuestario estructural o equilibrio presupuestario ajustado al ciclo económico. 

¿Cómo funcionaría? Establecería el gasto público del gobierno central en un nivel proporcional al PIB potencial o de tendencia –no al PIB que se verifica en un año dado- y a algunos otros valores de largo plazo o de tendencia relevantes para los ingresos públicos -como el precio internacional de la soja. Bajo esta regla, si el PIB o los precios fuesen superiores a los de tendencia, se recaudaría más de lo que se estableció como objetivo de gasto y naturalmente se produciría un superávit; si el PIB o los precios fuesen inferiores de los de tendencia se tendría déficit. Con una regla simétrica y bien diseñada, el gobierno central tendría equilibrio presupuestario en promedio en el tiempo, pero con muchísima más estabilidad en el gasto.

Es nuestra coyuntura actual es interesante notar que esta regla estaría muy en línea con la teoría keynesiana, aunque no como la entiende nuestro ministro de economía. También es importante mencionar que esta política no podría categorizarse como de izquierda o de derecha, porque sería agnóstica sobre el tamaño que debería tener el Estado, sólo insistiendo sobre el hecho inevitable de que, en promedio en el tiempo, el presupuesto debe estar equilibrado.

Una política particularmente promisoria para Argentina

Esta política – presente en países como Chile y Colombia y de manera parcial en México así como en preparativos en Perú – sería particularmente promisoria en Argentina, tan proclive a crecer a los ponchazos, a pasar intempestivamente de la exuberancia de los booms a los efectos devastadores de las crisis.

En efecto, varios “diagnósticos de crecimiento” realizados sobre el país –estudios que siguen una metodología no indisputada pero interesante como éste y éste y nuestro propio paper- coinciden en señalar a la imposibilidad de apropiarse de los retornos de la inversión (o a la baja appropriability) como uno de los limitantes más severos al crecimiento de largo plazo. Esta imposibilidad surge de una combinación de riesgos macroeconómicos –como la inflación, la volatilidad del nivel de actividad, la volatilidad de las tasas de interés y la volatilidad de tipo de cambio real-  y de riesgos microeconómicos – como la inestabilidad de los contratos. Estos riesgos, además, se retroalimentan entre sí: cuando hay inestabilidad macroeconómica los gobiernos suelen recurrir a una serie de políticas “de emergencia” que conllevan cambios abruptos en las reglas de juego y que comprometen la estabilidad jurídica. 

Más generalmente, existen una serie de canales identificados en la literatura económica, por los cuales una política fiscal procíclica afecta negativamente al crecimiento sostenido y equitativo.

Por ejemplo, las políticas fiscales procíclicas resultan en un sesgo anti-infraestructura en el gasto público. Esto pasa porque tanto el gasto de infraestructura como el gasto social aumentan en los booms, pero en las crisis es políticamente difícil, y socialmente cruel, ajustar el gasto social. Como resultado, en promedio en el tiempo, el gasto de infraestructura, importante para el crecimiento, es menor. Además, al ser volátil, ese gasto es ineficiente, porque por ejemplo no se invierte lo suficiente en mantenimiento durante las crisis. 

Por otra parte, las políticas fiscales procíclicas afectan negativamente al crecimiento de largo plazo porque la volatilidad afecta negativamente al crecimiento de largo plazo. Causa que las empresas inviertan menos en capital físico debido al mayor riesgo –problema que identifican como grave los diagnósticos de crecimiento en Argentina citados arriba- y también que las personas inviertan menos en capital humano, no solo debido a riesgo sino también a problemas de histéresis en el mercado laboral y al menor acceso a salud y educación por parte de los grupos más vulnerables durante las crisis.

Adicionalmente, los episodios de crisis a los que suelen conducir las políticas fiscales procíclicas tienen consecuencias nefastas para el crecimiento de largo plazo; por dos motivos. Primero, porque suelen justificar violaciones de contratos y medidas “de emergencia” que lesionan la calidad de las instituciones. Segundo, por un punto que le atribuyo intelectualmente a Mariano Tommasi: al crear redistribuciones masivas de riqueza de la noche a la mañana, las cuales perjudican particularmente a los que menos tienen, las crisis, engendradas usualmente por políticas cortoplacistas, engendran renovada demanda por políticas cortoplacistas, en un frustrante círculo vicioso. 

Y finalmente, incurriendo en sociología amateur, los episodios de crisis a los que suelen conducir las políticas fiscales procíclicas, dañan la cultura del esfuerzo, avalan una de las tesis más famosas del filósofo Luis Barrionuevo, erosionan, en fin, las bases de una sociedad meritocrática. ¿Cómo persuadir a un chico pobre, ante una de las colosales redistribuciones de riqueza que siguen a las crisis, de que “solo de la virtud se siguen los grandes bienes”? Una tragedia, para mí, comparable a la de Faetón.

Cuánto puede hacer una política fiscal

Para ver qué pasaría en el país si se implementara una regla de equilibrio presupuestario ajustado al ciclo económico, en el paper citado construimos un modelo dinámico y estocástico de equilibrio general y lo calibramos para Argentina, es decir, asignamos a los parámetros del modelo valores que hacen que la economía del modelo replique rasgos de la economía argentina. Como si fuera una maqueta viviente.

En ese modelo introducimos la regla de equilibrio presupuestario ajustado al ciclo económico en dos variantes. En un caso incluyendo solo el gasto del gobierno central y en el otro haciendo que las transferencias automáticas que el gobierno central envía a las provincias se fijen también en función de valores de tendencia de PIB y precios internacionales, es decir, sean independientes del ciclo económico. (Esto por supuesto exigiría un cambio en la ley de coparticipación para su aplicación, pero un cambio menor: fijar los parámetros de reparto en función de la masa coparticipable de tendencia o estructural  en vez de la observada, sin abordar la necesaria pero paralizante tarea de modificar los parámetros de reparto). 

Por último, evaluamos cómo cambiaría la volatilidad de todas las variables macroeconómicas involucradas en el modelo si se aplicara la regla.

Encontramos que la volatilidad del PIB se reduciría en 16,3% con la regla básica, y 19,4% si incluyera las transferencias automáticas a provincias. Además, la volatilidad del empleo se reduciría 20,4% con la regla básica y 24,8% si incluyera transferencias automáticas a provincias. Y disminuiría muchísimo la volatilidad del consumo, especialmente el consumo de quienes no tienen activos y no pueden ahorrar (los agentes no ricaridanos, en el modelo): entre 32% y 42% dependiendo del tipo de regla y del bien consumido. 

Es interesante que el modelo también permite ver cuál sería el efecto diferenciado de la regla en presencia de distintos tipos de shocks. Particularmente interesante, en un contexto de shocks de términos de intercambio - una fuente frecuente de shocks en nuestra economía - la regla lograría una reducción notable –en torno al 30%- en la volatilidad del producto transable, esto es, el de bienes que pueden comercializarse internacionalmente – exportarse o sustituir importaciones. Esto es muy relevante desde una perspectiva de políticas públicas, especialmente en estos días de otra vez restricción externa, porque lograr mayor estabilidad en este sector sería una manera genuina de alentar una verdadera transformación estructural, una transformación crucial para nuestro crecimiento de largo plazo que para nada ha logrado el kirchnerismo a pesar de su verborragia transformadora.

Y para coronar, en este contexto de shocks de términos de intercambio, la regla lograría una reducción aún más impresionante - de entre 45% y 56% dependiendo del tipo de regla y del bien consumido- del consumo de quienes no tienen activos y no pueden ahorrar.

Es decir, permitiría estabilizar significativamente el consumo de quienes están en peor posición para defenderse de los efectos devastadores de la crisis.

Es decir, protegería de los vaivenes de las crisis particularmente a los chicos pobres – los chicos que en las crisis sos testigos desesperanzados de redistribuciones masivas que los perjudican y a quienes en cambio sería fantástico permitir, con muchas menos turbulencias, aspirar a hazañas tan inspiradoras como la que intentó Faetón.

Imagen: La caída de Faetón, Peter Paul Rubens c.1604- c.1605. Fuente: Wikipaintings 

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