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¿Sirven las moratorias previsionales?

Inés Berniell, Dolores de la Mata y Matilde P. Machado
CEMFI, UNR, Universidad Carlos III de Madrid

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Mié, 06-08-2014
En el caso de las mujeres, el impacto de la moratoria previsional no solo es importante porque mejora la situación económica del hogar, sino también por las posibles consecuencias que puede tener sobre el bienestar de la mujer y su rol dentro de la familia.

A principios de junio de 2014 el gobierno argentino propuso un proyecto de ley que busca aumentar la cobertura de las jubilaciones al 100%. El proyecto tiene altas chances de convertirse en ley. ¿Qué se debería esperar de esta nueva moratoria provisional que podría afectar aproximadamente a 500,000 personas?  El proyecto de ley es una extensión de la reforma previsional popularmente conocida como la “moratoria” o la “jubilación para amas de casa”, que fue implementada de forma generalizada desde el año 2007. En un estudio reciente, analizamos los efectos directos y de corto plazo que esa moratoria tuvo sobre las cohortes de mujeres que gracias a esta reforma tuvieron acceso a una jubilación.[1] Nuestro estudio pone especial énfasis en las mujeres ya que este tipo de políticas no son neutrales desde un punto de vista de género. No solo redistribuyen ingresos entre los hogares sino también dentro de los hogares, al cambiar el ingreso relativo de sus miembros, beneficiando particularmente a las mujeres. En esta nota nos limitamos a discutir una parte de nuestro estudio, relativa al impacto sobre el ingreso de estas mujeres, sobre quienes se observa una importante reducción en la probabilidad de no contar con ingresos personales y un significativo aumento en su contribución monetaria dentro del hogar.

En las últimas dos décadas varios países latinoamericanos introdujeron reformas en su sistemas de pensiones, incorporando programas de pensiones no contributivas con el propósito de combatir la pobreza y la desigualdad entre los adultos mayores. Estos programas, cuyo objetivo es extender la cobertura de pensiones a los individuos que no lograron completar los años requeridos de contribución a la Seguridad Social, se encuentran entre los programas sociales más costosos (Levy and Schady, 2013). Las mujeres latinoamericanas se ven particularmente afectadas por estos programas debido a su baja inserción en el mercado laboral. Antes de la implementación de la moratoria previsional, en Argentina la cobertura de pensiones para las mujeres alcanzaba el 55% en 2004 (y solo el 30% para las mujeres casadas[2]) debido, fundamentalmente, a su baja tasa de participación laboral (alrededor del 44% en la década del 80, según datos de la OIT) y la alta tasa de informalidad.[3] Para revertir esta tendencia, el gobierno argentino aprobó una moratoria previsional (Ley 25994) en diciembre de 2004. La moratoria permitió que las personas que para ese año ya habían alcanzado la edad de jubilación—es decir, mujeres nacidas antes de 1945 y hombres nacidos antes de 1940— pero que no cumplían con los 30 años de aportes a la seguridad social, tuvieran acceso a una pensión y sus beneficios asociados, como la cobertura de salud provista por el PAMI. La moratoria fue implementada a través de un esquema de pagos de la deuda provisional acumulada y recibió informalmente el nombre de  “jubilación de amas de casa” porque las amas de casa eran percibidas como el grupo de la población más beneficiado.[4] Las personas que no habían hecho ninguna contribución a la seguridad social, por ejemplo, podían recibir durante 5 años una jubilación equivalente al 51% de la jubilación mínima, es decir aproximadamente 304 pesos mensuales -- de acuerdo a la pensión mínima vigente en 2007-- y 596 pesos mensuales después de trascurridos 5 años (valores en términos reales con base 2009). Esta transferencia mínima era justo suficiente para cubrir la canasta básica de un adulto en enero de 2007, la cual tenía un costo de 295.89 pesos (fuente: INDEC).

Originalmente, la ley 25994 daba tiempo hasta abril de 2007 para que las personas en las cohortes beneficiadas solicitaran la jubilación a través de la moratoria. Sin embargo, esta posibilidad fue extendida de manera permanente por otro decreto (1454/05 de diciembre 2005). Adicionalmente, el decreto permitía que cohortes más jóvenes se beneficiaran de la moratoria aunque bajo condiciones de acceso más estrictas. Por lo tanto, la moratoria provisional afectó a diferentes cohortes de manera distinta: las cohortes de mayor edad --- por ejemplo mujeres nacidas en 1944 o antes--- se beneficiaron relativamente más que las mujeres de cohortes más jóvenes.

Como muestra la Figura 1, la moratoria aumentó sustancialmente el porcentaje de personas en edad de jubilarse que efectivamente recibían una jubilación. Claramente, las mujeres fueron las más beneficiadas. Como consecuencia, el porcentaje de mujeres mayores de 60 años sin ningún tipo de ingreso personal se redujo notablemente, pasando en zonas urbanas del 35% al 10% luego de la implementación de la moratoria (Figura 2). Para el año 2009, los gastos asociados a la moratoria representaban el 2.4% del PIB (Lustig y Pessino 2013) y para mayo de 2010 más de 1,8 millones de mujeres se habían beneficiado (D'Elia et al. 2011).

La Figura 1 muestra también que aunque las leyes se hayan promulgado en los años 2004 y 2005, el salto en la cobertura del Sistema de pensiones ocurre recién en 2007. La razón  podría estar en la ausencia de regulación del proceso para acceder a la jubilación bajo la moratoria, la cual fue finalmente completada en Julio de 2006.[5]

grafico 1

Figura 1 Personas que reciben jubilación (como % del total de personas en edad de jubilarse, en principales aglomerados urbanos). Fuente: Cálculos de las autoras usando datos de la Encuesta Permanente de Hogares Continua (EPH).

 grafico moratorias

Figura 2 Porcentaje de mujeres y hombres sin ingreso personal por edad, antes (2004-2006) y después (2007-2009) de la moratoria previsional. Cálculos de las autoras usando datos de la Encuesta Permanente de Hogares Continua (EPH)

En el ejercicio empírico de nuestro estudio nos centramos en los efectos de la moratoria sobre aquellas mujeres de las cohortes que mayor beneficio obtuvieron, es decir, las mujeres nacidas antes de 1945. Éstas son las cohortes que a partir de la implementación de la moratoria podían potencialmente recibir una jubilación sin nunca haber aportado a la seguridad social. Nuestras estimaciones se obtienen al comparar la evolución de diferentes indicadores de ingresos de estas cohortes antes y después de la entrada en vigencia de la moratoria con la evolución del ingreso de cohortes más jóvenes que, en el período analizado (2004-2009), todavía no habían sido afectadas por la reforma dado que estaban por debajo de la edad de jubilación.[6]

Nuestros resultados muestran que a partir de 2007 la probabilidad de que una mujer nacida en 1944 o antes recibiera una jubilación aumentó un 145% (o 43 puntos porcentuales). Esto implicó una reducción de 67% (o 27 puntos porcentuales) en la probabilidad de no tener ingreso personal. Es particularmente interesante resaltar que el mayor impacto sobre los ingresos se observa en la muestra de mujeres casadas, para las cuales su participación promedio en el ingreso del hogar y de la pareja aumentó en un 55 y 50 % respectivamente (o 10 y 11 puntos porcentuales).

Una de las conclusiones que se desprende de nuestro estudio es que la moratoria implementada en Argentina produjo un importante y rápido cambio del rol de las mujeres mayores como generadoras de ingreso dentro del hogar y se podrían esperar efectos similares de futuras extensiones de la misma. La literatura en economía ha demostrado que cambios en la proporción de ingresos que la mujer aporta al hogar tiene consecuencias sobre su poder de negociación dentro de la pareja, llegando incluso a afectar la estabilidad matrimonial. Por lo tanto,  el impacto de la moratoria previsional sobre los ingresos de las mujeres no solo es importante porque mejora la situación económica del hogar, sino también por las posibles consecuencias que más tarde puede tener sobre  el bienestar de la mujer y su rol dentro de la familia. Precisamente, en nuestro estudio encontramos evidencia de que el aumento en el ingreso de las mujeres generado por la anterior moratoria incrementó la probabilidad de que éstas se divorcien/separen, y en promedio mejoró la situación dentro del hogar de aquellas que permanecieron unidas a su pareja (para más detalles sobre estos resultados, puede dirigirse a nuestro documento de trabajo).  

Referencias:

D’Elia, V. V., A. Calabria, A. Calero, J. Gaiada y S. Rottenschweiler (2011):

“Análisis de la cobertura previsional del SIPA: protección, inclusión e igualdad,” Serie Estudios

de la Seguridad Social, Gerencia Estudios de la Seguridad Social, ANSES

OIT(2011): “Key Indicators of the Labour Market (KILM) 6th edition.”

Levy, S. y N. Schady (2013): “Latin America’s Social Policy Challenge: Education, Social

Insurance, Redistribution,” Journal of Economic Perspectives, 27, 193–218. 

Lustig, N. y C. Pessino (2013): “Social Spending and Income Redistribution in Argentina

During the 2000s: The Rising Role of Noncontributory Pensions,” Working paper, Commitment

to Equity.




[2] Denominamos casadas tanto a las mujeres legalmente casadas como aquellas conviviendo con su pareja.

[3] Los requisitos para acceder a una jubilación son haber cumplido la edad de jubilación (60 para las mujeres y 65 para los hombres) y haber realizado 30 años de aportes como trabajador a la seguridad social.

[4] El esquema de pagos consiste en pagar el monto de las contribuciones a la seguridad social adeudadas (hasta un máximo de 30 años) sujeto a un tope. La deuda es pagada en 60 cuotas mensuales, las cuales se deducen directamente del monto de la jubilación.

[5] BOE 30870 a 21 de Mazo de 2006 y Resolución General Conjunta AFIP 2091/2006, Julio de 2006.

[6] La metodología utilizada se denomina “diferencia en diferencias” y su principal fortaleza es definir un grupo de control que representa el contrafactual de cuál hubiera sido la evolución de las variables de interés en las cohortes afectadas en caso de no haber existido la moratoria.

Fuente imagen: minuto1.com

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