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(Re) construir el federalismo argentino

Gonzalo Gabriel Carranza
Magister en Derecho Constitucional (CEPC-España)

Profesor de Derecho Constitucional en la Universidad Autónoma de Madrid

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Mar, 28-03-2017

El escenario federal y sus problemas globales

A finales del siglo XVIII, el mundo dio a luz a una nueva forma de concebir las relaciones entre las unidades que componen un Estado. Atrás quedaban las teorías que hablaban de un solo ente gubernativo y que buscaban el control absoluto desde una cabeza centralista sobre todo el territorio.

Un Estado es una interrelación entre tres factores: el pueblo, el territorio y el poder. Razonar las relaciones estatales requiere entender cada una de las partes sustantivas que lo componen; y dilucidar cómo se desarrollan los sistemas estatales requiere una acabada comprensión de las interrelaciones que dentro de ellos se pueden manifestar.

El nacimiento del Estado federal vino de la mano de Estados Unidos en la búsqueda de una superación del sistema confederal, y trajo consigo una nueva forma de ver las relaciones intra estatales. La unidad y la diversidad serán los dos grandes elementos que compondrán el entramado de interacciones horizontales y verticales que se darán en el seno de la estructura federal, y será la constante búsqueda del principio del “uno para todos y todos para uno” (que, por cierto, es el lema de la Confederación Suiza) el que centrará la atención de quienes tienen que conducir el designio del Estado.

Lo cierto es que el federalismo primigenio, aquel que buscaba encontrar en una forma de Estado la seguridad interna frente a la externa, ha devenido en declive. La evolución misma del sistema federal y sus distintos pasos mostraron la influencia del poder central sobre las unidades, lo que transformó al Ejecutivo en un virus interno del sistema. Junto a ello, los cambios sociales y culturales que ha vivido la sociedad contemporánea -y los desafíos de la globalización-, han llevado a que la cuestión federalista cambie de horizonte.

Hoy, el federalismo es una forma de Estado en la cual las cuestiones competenciales ocupan un lugar protagónico en el escenario y que busca el acomodamiento de las realidades locales que en su seno se desarrollan. En la actualidad, la mayoría de las discusiones devenidas desde la antagónica relación entre dualismo y cooperativismo han llevado a disputas relativas al ejercicio o titularidad de las competencias.

Por lo mencionado, divergencias interpretativas han dado lugar a que tomen protagonismo los terceros imparciales supremos, es decir, las Cortes Supremas o Constitucionales, que van dando paso a una serie de criterios interpretativos y correctivos del funcionamiento de las federaciones.

El alto grado de litigiosidad existente hoy en día en las federaciones ha llevado a que los autores tengan que aprender a leer entre líneas y usen para entender por dónde va el camino del federalismo no sólo instrumentos de comprensión constitucional y legal, sino también de cultura política.

 

El federalismo argentino y sus omisiones constitucionales

Argentina no ha dejado de tomar nota de los cambios que ha evidenciado la teoría general del federalismo a nivel global y, aunque un tanto más tarde que los demás, ha tratado de ir configurando las relaciones intergubernamentales paso a paso (quizás a golpe de acción-reacción), tomando los cambios mundiales con calma y tratando de adecuar la Constitución a los desafíos que presentaba la evolución de los sistemas comparados.

La Constitución de 1994 vino a responder a numerosos interrogantes que la doctrina y la jurisprudencia se hacían y trató de fortalecer el federalismo, dándole nuevas herramientas para articular la dimensión del poder territorial. Así, por ejemplo, lo local devino en necesidad, y los municipios fueron declarados autónomos; la Ciudad Autónoma de Buenos Aires recibió un impulso que la situó en una jerarquía superior a la de cualquier Ciudad y menor a la de cualquier Provincia, pero con una configuración legal sui generis. Además, el Senado se vio fortalecido como cámara de representación territorial y las regiones adoptaron una nueva cláusula constitucional.

Aún lo anterior, una especial atención requirió por parte del Convencional Constituyente derivado la cuestión de la financiación en el esquema federal. No quedó sordo a los clamores de las Provincias y vino a impulsar el mil veces citado artículo 75 en su segundo y tercer inciso. El gran problema fue que este intenso trabajo normativo devino en un desuetudo proceso material, del cual derivaron fricciones internas que dan muestra de un federalismo poco receptivo al clamor del interior.

El Convencional fue consciente de la necesidad de establecer un marco que lleve al esquema de coparticipación federal, que no es más que un arreglo institucional, un pacto, entre todas las unidades de la federación, en el que se reparte el producido de los ingresos entre las unidades en relación a factores objetivos de recaudación y redistribución. Este es, también, un sistema en el que se soportan las cargas y se brega por arreglar las deficiencias estructurales del mapa argentino a través de la solidaridad y la cooperación.

El clamor normativo, como se sabe, devino en omisión constitucional por parte del Legislador y, con ello, se produjo una profunda limitación a las posibilidades de desarrollo del federalismo argentino. Esto es así, básicamente, porque no existe un sistema federal allí donde las competencias (con las obligaciones y derechos que conllevan) quedan en la nada. Ya decía K.C. Wheare en su célebre obra Federal Government que más allá de lo que diga la letra de la Constitución, lo que importa para denominar –o no- como federal a un Estado, es lo que la realidad impone.

No tener un esquema de coparticipación federal implica retraso al desarrollo, ya que sin el dinero que corresponde a cada unidad no es posible garantizar eficientemente el ejercicio de los derechos sociales que ésta debe desarrollar, por ejemplo. No tener una ley de coparticipación conforme a los parámetros constitucionales manifiesta un retraso de cultura federal y un fortalecimiento de las estructuras institucionales de la Nación frente a las Provincias, propiciando un ejecutivismo que altera el reparto de competencias, la independencia de poderes, el cumplimiento de las plataformas políticas de los gobiernos provinciales, etc.

 

Una luz al final del túnel

Aún el escenario planteado hasta hoy, es posible identificar una luz al final del túnel. Hay una leve esperanza que el federalismo fiscal argentino devendrá en positivo y su normatividad tendrá –por fin- cabida en la realidad institucional.

Existen nuevos indicios de una posible reconstrucción del sistema federal fiscal, del cual depende el entramado de relaciones federales del país. Esta reconstrucción debería terminar siendo, en definitiva, una construcción normativa de efectividad material, ya que las bases sobre las que se asienta el actual esquema de coparticipación fiscal han devenido en obsoletas, longevas y abstractas. Aún esto, es posible que, como muchas veces ha pasado, a las palabras (y a los acuerdos) se las lleve el viento y el federalismo argentino siga por muchos años más tal cual está hoy.

Desde el juramento como titular de la primera magistratura de Mauricio Macri, ha comenzado un proceso de reforma de la imagen federal. Quizás lo que más llamó la atención fue aquella fotografía tomada el segundo día del mandato, cuando todos los Gobernadores de Provincias y el Jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires participaron de la instantánea en la Quinta de Olivos junto al Presidente y los más altos funcionarios del Ejecutivo Federal.

Con aquel hito comenzó una nueva etapa de fortalecimiento del sistema a través del diálogo federal, entablado principalmente por el Ministro del Interior Rogelio Frigerio, quien devino en un director de las relaciones intergubernamentales y en interlocutor de la Presidencia con las Provincias.

Este diálogo, que durante décadas se había perdido, claramente llegó a ser tal por la disparidad de colores políticos que el mapa argentino presenta hoy en día. Gobernar y lidiar con caudillos provinciales de la oposición requiere consenso y el federalismo es la mejor respuesta para resolver estas situaciones de desarreglos.

Poco tiempo después de la asunción, llegó el Acuerdo para el Nuevo Federalismo, que no es más que un cuadro dentro del cual se darán las diversas reuniones tendientes a lograr poner en práctica, primero, los mandatos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en relación a una serie de causas que llegaron a sus estrados y por las que dispuso la devolución de ciertos recursos coparticipables a las Provincias. En segundo lugar, este cuadro permitirá -poco a poco, entablar las conversaciones necesarias a fin que la anhelada ley de coparticipación federal llegue a tomar vida.

Hoy, el federalismo argentino se encuentra ante la posibilidad de correr una maratón olímpica y llegar a desarrollarse con vitalidad gracias a un posible acuerdo fiscal que devenga en ley a ser cumplida por todas las partes que componen la federación. Ahora bien, hay que esperar que luego de esta señal de largada comience efectivamente el proceso, sabiendo que será más arduo y complejo de lo que se puede llegar a pensar, pero que traerá desarrollo y bienestar para los ciudadanos quienes son, en definitiva, los soberanos para los que se gobierna.

Hasta hoy, ha existido en el sistema fiscal federal una mutación constitucional por omisión. Construyendo un nuevo esquema de repartos se podrá lograr mejorar el país y ser así, en la letra y en la práctica, un Estado Federal.

 

[1] Abogado (UNC), Máster en Derecho Constitucional (CEPC-España), Doctorando en Derecho, Gobierno y Políticas Públicas (UAM)

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