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Por qué fracasan las políticas públicas

Carlos Scartascini
Economista principal del BID

www.cscartascini.org

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Mié, 29-07-2015
Las políticas públicas fallan cuando los políticos y quienes están a cargo de diseñar y ejecutar las políticas tienen horizontes de muy corto plazo. ¿Pero qué explica que dentro de un mismo país algunas políticas funcionen y otras no? En “¿Quiénes deciden la política social?” explicamos cómo funcionan las distintas dinámicas detrás de las políticas públicas.

¿Por qué hay medidas de política pública bien diseñadas que no son implementadas?¿Por qué programas que funcionan son modificados sin mayor explicación? ¿Por qué perduran en el tiempo políticas que se sabe que no funcionan y que han sido desacreditadas en la mayoría de los países del mundo? 

A estas y otras preguntas les hemos intentando dar respuesta desde el BID en una serie de investigaciones sobre el proceso de diseño e implementación de políticas en América Latina. Parte de esa investigación se resume en libros como El Juego Político ¿Cómo se deciden las políticas públicas? Dicha obra y otras relacionadas explican la dinámica que mueve los programas y las reformas. 

La respuesta corta es que las políticas fallan cuando los políticos y quienes están a cargo de diseñar y ejecutar las políticas tienen horizontes de muy corto plazo. Así, cuando la próxima elección se torna más importante que el bienestar de largo plazo y cuando la ambición personal supera las consideraciones sobre el bienestar de la población las políticas públicas serán usualmente deficientes. 

Parte de la solución para evitar el cortoplacismo está en la generación de mayores capacidades gubernamentales. Partidos políticos institucionalizados, un poder judicial independiente, una burocracia calificada y meritocrática, y un poder legislativo dotado de una vigorosa capacidad de legislar y la capacidad de resistir las presiones de un poder ejecutivo poderoso son todas capacidades gubernamentales que permiten políticas públicas más creíbles, duraderas, eficientes, y que buscan el bien común. Post anteriores aquí en Bastión Digital desarrollan esas ideas.

¿Qué explica, sin embargo, que dentro de un mismo país algunas políticas funcionen y otras no? En un nuevo libro titulado ¿Quiénes deciden la política social? abordamos esta pregunta combinando el análisis de la economía política con el análisis de redes sociales (ARS). El análisis de redes sociales (ARS) tiene grandes bondades. Si el análisis de economía política esclarece el tipo de actores y de condiciones políticas que hay detrás de una política o programa, el ARS nos dice específicamente quiénes son esos actores y de qué manera se relacionan entre sí. Nos ayuda a discernir quiénes son los líderes reales ‒no los nombrados oficialmente‒ en la amplia red de poder. Y nos muestra quiénes son los puntos de contacto, o intermediarios, que tienen la capacidad de desarticular la red y entorpecer la coordinación si así lo deciden. En síntesis, el ARS brinda una imagen telescópica altamente detallada de las interconexiones informales entre individuos e instituciones, las cuales son imperceptibles si se parte de un análisis de las estructuras formales, pero que, en la práctica, pueden ser decisivas.

Tal nivel de detalle permite que el libro avance el conocimiento que se tiene respecto de quienes toman las decisiones y cómo eso afecta el diseño e implementación de las políticas. La obra presenta casos específicos en los que se aplica el ARS para poner al descubierto, por ejemplo, la sorprendentemente grande influencia de actores no gubernamentales en la toma de decisiones en Bolivia; cómo se entorpece la comunicación y la coordinación en un sistema complejo de transferencias de efectivo en Perú, y los beneficios de una estructura más dinámica del programa Desnutrición Cero de Bolivia.

En tal sentido, el ARS contribuye a identificar que la red verdadera que lleva a cabo el diseño e implementación de políticas dista mucho de la red formal que establecen las regulaciones. En algunos casos, hay ministerios que en el papel parecen poderosos, dotados de facultades especializadas y administrativas. En la práctica, los ministerios cumplen una función mucho menos significativa y las decisiones de política son tomadas en otras instancias gubernamentales y por personal quizás no tan capacitado para hacerlo. Lo mismo ocurre a veces con el Congreso, quien tiene la facultad de controlar al poder ejecutivo y ser la fuente de inspiración de leyes y políticas que representen a la mayoría de la población. En la realidad, muchas veces actúa sólo como sello útil a las propuestas del ejecutivo. 

Cuando esto ocurre, complica los esfuerzos por mejorar el rendimiento y por invertir en las instituciones. Los ministerios rara vez producen sus propias ideas o incluso se comunican y coordinan entre sí. También le dan más prioridad a consideraciones políticas que técnicas. Nada de esto infringe la letra ni el espíritu de la constitución ni de la democracia. Pero sí promueve la improvisación en la toma de decisiones y la debilidad institucional. 

Nada de esto suplanta, por supuesto, la necesidad de continuar con los análisis tradicionales de eficiencia y eficacia de cada programa individual. Pero la complementariedad con este nuevo enfoque puede ayudar a determinar cuáles son los incentivos que pueden llevar a los actores políticos a mejorar políticas y los grupos o redes informales a los que se puede acudir para promover alianzas estratégicas, ya se trate de un grupo de ministerios o de una coalición de organizaciones de base. Al esclarecer la manera en que funcionan esas dinámicas, ¿Quiénes deciden la política social? procura introducir nuevas armas en la lucha por mejorar el desempeño económico y el desarrollo social en América Latina.

Las opiniones son exclusivas del autor y no deben ser atribuidas al Banco Interamericano de Desarrollo o a las autoridades que lo representan.

 
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