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Pensiones para Todos

Nicolás Ajzenman
Economista

Ex consultor del Banco Mundial y la Universidad de San Andrés. Ex analista de Techint y Delphos. Master de Economía en San Andrés. Estudiante de Harvard.

Pilar Tavella
Economista (UTDT)

Estudiante Master en Administración Pública (Harvard). Ex consultora del BID y ex analista de M&S Consultores.

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Mar, 21-04-2015
Tenemos un sistema de pensiones cada vez más insostenible fiscalmente y no inclusivo, cuyo método de financiamiento incentiva la informalidad y que no sirve para suavizar el consumo ni para aumentar el ahorro agregado. Proponemos un cambio de largo plazo: una Asignación Universal para la Vejez. 

¿Cuáles son las propiedades de un buen sistema de pensiones? La pregunta no es sencilla porque la respuesta depende en gran medida de las preferencias de cada sociedad. En líneas generales existen al menos 6 características potencialmente deseables:

(a) Servir como instrumento para incrementar el ahorro agregado de la economía

(b) Servir como herramienta para suavizar la capacidad de consumo entre la edad activa y la edad de retiro

(c) Reducir la desigualdad salarial

(d) Reducir la pobreza entre los ancianos y ser inclusivo

(e) Ser financieramente sustentable

(f) Proveer incentivos correctos (o, al menos, no perversos) al mercado laboral

Cada sociedad priorizara alguna sobre otra característica en función de sus necesidad. Algunas preferirán sistemas que promuevan el ahorro agregado de la economía (capitalización privada como las AFP de Chile), mientras que otras tendrán como prioridad que el esquema sea más igualitario (con un alto componente no contributivo), como el caso boliviano e incluso el argentino hasta cierto punto.

¿Qué propiedades deseables prioriza el esquema argentino?

El nuestro es un sistema clásico de reparto. Los trabajadores activos son los que contribuyen para que - en la misma generación - los retirados cobren su jubilación, y el Estado no promete ningún monto particular de jubilación sino que, al contrario, exige un monto o proporción definida de aporte que luego mediante una fórmula pre-establecida pero flexible generará un beneficio para el retirado, toda vez que cumpla con los requisitos mínimos.

¿Sirve nuestro esquema para cumplir alguna de las propiedades deseables de un sistema de pensiones? Veamos.

(a) ¿Sirve como instrumento para promover el ahorro agregado? No. Típicamente, los únicos sistemas de pensiones que sirven a ese fin son los de capitalización individual. El motivo es sencillo: los sistemas de reparto utilizan la recaudación presente para pagar los beneficios presentes (es decir, los jóvenes hoy le pagan a los ancianos hoy), de manera que nada de lo recaudado como contribución se ahorra para el futuro. En los sistemas de capitalización individual, en cambio, las contribuciones se ahorran en cajas que capitalizan y se utilizan para pagar a los jubilados de mañana, de manera que las contribuciones del presente serían ahorro del presente.

(b) ¿Sirve para suavizar el consumo entre la edad activa y el retiro? Más bien no. En teoría, nuestro sistema debería mantener cierta correlación positiva entre salarios y beneficios. No obstante, los datos muestran que aproximadamente 75% de los beneficios son jubilación mínima (1). Esto es el resultado de dos eventos: por un lado, diferentes moratorias incluyeron nuevos jubilados que no tenían suficientes años de aporte y que reciben el haber mínimo. Por otro lado, el Estado argentino ha estado calculando equivocadamente los beneficios de millones de jubilados sistemáticamente desde 2008. Como consecuencia, mes a mes éste pierde juicios por reajustes de jubilaciones que deberían ser mucho más altas (Ver Caso Badaro 2). Hasta tanto los juicios no pasan todas las instancias de apelación y el Estado re-ajusta los haberes, dichos jubilados cobran una proporción muy baja de sus salarios previos y "achatan" la pirámide de haberes.

(c) ¿Sirve para reducir la desigualdad salarial? Más bien si. La contrapartida de no cumplir con (b) es precisamente reducir la desigualdad salarial. Dado que la pirámide de beneficios es mucho más chata de lo que debería ser, la desigualdad de beneficios es mucho menor a la desigualdad de salarios.

(d) ¿Reduce la pobreza entre los ancianos? Depende. Debido a las moratorias la tasa de cobertura del sistema es muy alta (casi 100%). No obstante, estructuralmente el sistema deja a mucha gente afuera (todos aquellos que no llegan a jubilarse porque no cumplen los requerimientos mínimos) y el problema se soluciona "emparchando" mediante moratorias cuya continuidad depende de cada Gobierno de turno.

(e) ¿Es financieramente sustentable? No. Cerca de 30% del sistema es cubierto mediante impuestos generales. El sistema deja caer todo su peso en los activos que serán cada vez menores en relación a los pasivos. Tal como se ve en el gráfico debajo, CEPAL espera que la tasa de dependencia de ancianos (población en edad de retiro sobre población mayor a 15 aumente sensiblemente en los próximos años. Esto generara un problema de financiamiento aún mayor para el sistema de pensiones.

 

Nuestras proyecciones muestran que contabilizando solo la parte contributiva del sistema (es decir, obviando los gastos en pensiones no contributivas por viudez o discapacidad, por ejemplo), el sistema generaría un déficit de 0.8% del PIB para 2030 y casi 4% del PIB hacia 2050!. (3)

(f) ¿Provee los incentivos correctos a la formalidad? No. La informalidad laboral oscila entre el 30% y el 40% (CEDLAS, 2013) desde los 90's. Sumadas la tasa de aporte y contribuciones, el sistema le quita un 21.17% (4) al salario bruto de cada trabajador, lo cual representa uno de los impuestos al trabajo más altos de América Latina. A esto se suma que los beneficios de ser formal son cada vez menores: por un lado, la mayoría de los beneficios sociales son hoy universales y no dependen del status laboral (como la AUH) (5). Como si fuera poco, el haber promedio no guarda una correlación muy alta con los aportes en la vida activa. Las ventajas relativas de ser formal respecto del costo (el impuesto al trabajo) son cada vez menores y los incentivos a la formalidad muy bajos. Impuestos al trabajo tan altos definitivamente no ayudan.

En suma, tenemos un sistema que se torna cada vez más insostenible fiscalmente cuyo método de financiamiento genera incentivos que fomentan la informalidad, que no es estructuralmente inclusivo y que no sirve para suavizar el consumo ni para aumentar el ahorro agregado.

¿Qué propiedades queremos en Argentina para el sistema de pensiones?

Cualquier elección en este sentido es arbitraria: ¿por qué deberíamos priorizar la igualdad a la suavización del consumo? ¿Por qué enfatizar la generación de ahorro agregado y no enfocarse en generar los incentivos correctos al mercado laboral? Para el caso argentino y para el actual contexto en el que la población envejece y la tasa de informalidad es muy alta, creemos que el sistema de pensiones ideal debería garantizar tres características básicas:

(a) Ser completamente inclusivo y eliminar la pobreza en la tercera edad,

(b) Ser sustentable

(c) Proveer los correctos incentivos al mercado laboral

¿Cómo alcanzar un sistema que cumpla con dichos objetivos? Lo que proponemos es un esquema que puede resumirse de la siguiente forma:

• Haberes basados en dos pilares: uno obligatorio y el otro optativo.

• El primer pilar sería una asignación mensual (13 meses por año) incondicional para todos los hombres mayores a 64 y mujeres mayores a 59 de igual monto para todos, independiente del salario previo, a la cual llamamos Asignación Universal para la Vejez (AUV). El monto debería ser exactamente igual a la valorización de la canasta básica total para un anciano. Utilizando las estimaciones de FIEL, dicha canasta estaría hoy cerca de los $ 1,500 por individuo.

• El segundo pilar es completamente optativo y consiste en una cuenta de ahorro individual de capitalización clásica, presumiblemente administrada por un fondo de pensiones ya sea público o privado. El resultado para el retirado será una función de cuánto haya decidido aportar voluntariamente y de las condiciones del mercado de capitales.

• Para complementar la propuesta, sugerimos reducir gradualmente los impuestos al trabajo que se destinan al sistema de pensiones para eventualmente llevarlos a 0% y utilizar recursos de impuestos generales para el fondeo del esquema.

Los resultados esperados

El sistema que proponemos sería inclusivo por definición: ya no sería necesario cumplir con requisitos de aporte para jubilarse y por ende todo el mundo sería elegible. Ya no serían necesarias moratorias continuas para incluir retirados que estarían estructuralmente fuera del sistema. La pobreza entre ancianos sería, por definición, 0%.

Nuestro sistema mejoraría los incentivos a la formalidad. La evidencia muestra que reducciones en los impuestos al trabajo tienen impacto positivo en formalidad. Kugler y Kigler (2009), por ejemplo, muestran que un aumento de las contribuciones de 10% está asociado a una caída en el empleo formal de 5%. En general, la literatura empírica indica que el efecto de nuestra propuesta de eliminar las contribuciones sería una caída en la informalidad laboral.

Como ventaja adicional, el pilar optativo que proponemos permitiría suavizar el consumo entre la edad de trabajo y la edad de retiro. A modo de ejemplo, nuestros cálculos indican que un ahorro del 7% del salario bruto durante 30 años capitalizado a una tasa real del 4% (6) generaría aproximadamente una tasa neta de sustitución del salario (es decir, beneficio/salario previo) de aproximadamente 70%, lo cual es notablemente mayor que el aproximado 40% actual.

Finalmente, nuestro sistema sería considerablemente más sustentable que el actual porque reduciría notablemente la dependencia financiera del sistema a las características demográficas del país. Naturalmente, en nuestra propuesta el achatamiento de la pirámide poblacional también emporaría el déficit, la dependencia es mucho menor porque el Estado prometería solamente una pensión básica, atada al costo de las necesidades de consumo y no a los salarios ganados en la vida activa.

La Transición

Quizá el aspecto más desafiante de cualquier reforma del sistema de pensiones es su implementación. Cualquier cambio de sistema implica costos de transición que deben financiarse. ¿De dónde surgen estos costos? Con el sistema actual los activos financian a los pasivos. Durante la transición del sistema actual a nuestra propuesta, existiría una generación pasiva (los jubilados de hoy) a la cual debería pagársele pero ya no existiría la financiación por parte de los activos (ya que en nuestra propuesta los impuestos al trabajo serían 0%). Este costo transicional (o de desfasaje) representa posiblemente el mayor desafío.

Para hacer financiable nuestra propuesta sugerimos una transición gradual de las siguientes características:

• Los aportes y contribuciones destinados exclusivamente al sistema de pensiones (es decir, no incluyendo seguro de salud, participación sindical, etc.) - que hoy totalizan poco más del 21% - se reducirán gradualmente hasta llegar a 0 para 2037, en lugar de hacerlo una vez y para siempre.

• Los actuales jubilados cobrarán los haberes correspondientes a sus aportes según el sistema al que aportaron.

• Para todos aquellos que aportaron una parte de su vida al sistema actual y otra al sistema nuevo, se les calcularía su haber como promedio ponderado entre el haber correspondiente al  esquema actual y la AUV (7).

Financiando al nuevo sistema

Supongamos que nuestra propuesta se implementara tal cual la describimos con la transición gradual que detallamos. Los impuestos al trabajo se llevarían eventualmente a 0% y los gastos en beneficios deberían pagarse con la recaudación general. Dos preguntan surgen sobre este punto: primero, cuánto deberían aumentarse otros impuestos para balancear al sistema (esto es, para pagar el costo de transición y para pagar el costo del sistema en sí mismo, ya que los impuestos al trabajo serían 0). Segundo, qué tan políticamente viable sería subir impuestos (o bajar gastos) en un contexto como el actual.

Existen muchas alternativas para financiar el gasto adicional (inclusive el costo de transición): subir tasas de IVA, de Ganancias, subir otros impuestos específicos, bajar gastos, o cualquier combinación de ellas. No es nuestro objetivo hacer un análisis exhaustivo del sistema tributario sino más bien evaluar el costo de implementar el nuevo esquema de pensiones calculando cuánto debería variar la recaudación en otros impuestos para balancearlo fiscalmente.

Sin entrar en detalles fiscales sobre la coyuntura actual (el déficit es hoy muy alto, independientemente del sistema de pensiones y hay correcciones que deberían realizarse mas allá de nuestra propuesta), imaginemos un combo que incluya una suba en la recaudación de Ganancias y una baja en subsidios. Más concretamente, supongamos que la alícuota de Ganancias se incrementara al punto en que la recaudación total por dicho impuesto aumentara en 10%. Asumamos también que los subsidios lograran ser reducidos del 4.5% del PBI actual al 2% histórico. El gráfico debajo muestra el superávit/déficit esperado - incluyendo los mencionados costos de transición - de implementar el nuevo esquema de pensiones más una reforma fiscal idéntica a la que describimos. (8)

El gráfico muestra que - dada la evolución esperada de la pirámide poblacional - el sistema actual generará en poco tiempo un déficit muy grande mientras que nuestro sistema promete un déficit mucho más bajo y no-explosivo (es decir, que no se incrementa con el tiempo). Nuestra propuesta deja un sistema prácticamente balanceado (con superávit de 2.2% del PBI al principio y un déficit máximo de 3% del PIB en 2050). Como elemento adicional, si se decidiera utilizar los fondos del actual Fondo de Garantía de Sustentabilidad para cubrir los baches fiscales que aparecen en a partir de 2030, se cubrirían los números rojos hasta 2050.

Ahora bien, ¿qué tan políticamente viable sería hoy aumentar impuestos o reducir gastos? Para contestar esta pregunta conviene mirar la fotografía completa. Es cierto, nuestra propuesta implica aumentar algunos impuestos (Ganancias, por ejemplo), pero también implica reducir a 0% los impuestos al trabajo. El resultado es que la carga impositiva nacional incluyendo todos los cambios propuestos se vería reducida en 6 puntos porcentuales, tal como se ve en el gráfico debajo. De modo que, en promedio, nuestra propuesta implica una baja generalizada en los impuestos y no una suba. El motivo es simple: nuestro sistema promete una jubilación básica universal incondicional más un pilar optativo. La carga fiscal para el Estado en el sistema actual es el 100% de los haberes, mientras que la carga para el Estado de nuestro sistema es únicamente el pilar básico, el resto corre por cuenta de los trabajadores que decidan ahorrar. Esta diferencia nos permite reducir la carga impositiva y aun así reducir el déficit esperado.

El sistema que tenemos es una bomba de tiempo. Tarde o temprano alguna reforma va a tener que ser implementada, ya sea ajustando parámetros que hagan al esquema temporariamente mas sustentable (subir la edad de jubilación o la tasa de impuestos al trabajo) o bien con algún cambio estructural.  Lo que proponemos es un cambio de largo plazo: el reemplazo de un sistema que no cumple con sus objetivos y que promete ser cada vez menos sostenible por otro que es mas inclusivo y menos pesado para el fisco y para los contribuyentes. Cualquier reforma del sistema de pensiones es un desafío y representa un costo, pero el costo de no hacer nada es aun más alto.

Esta columna resume el resultado de una investigación sobre el Sistema de Pensiones en Argentina que realizamos para Harvard Kennedy School durante 2015. Una explicación más detallada de la metodología de cálculo puede solicitarse a los autores.

(1) No existen datos actualizados. La ultima información oficial de 2012 muestra esos números que - dada la inclusión de nuevos jubilados por moratoria - y la actualización casi lineal de los haberes posiblemente se haya mantenido o incrementado en los últimos dos años. Ver http://www.trabajo.gov.ar/left/estadisticas/descargas/bess/boletin2trim_...

(2) http://focoeconomico.org/2012/08/12/algunas-consideraciones-sobre-la-sit... y http://www.cij.gov.ar/nota-2145-Jubilaciones--ampl-an-el-alcance-del-cas...

(3) Consultar a los autores por detalles metodológicos. Cabe aclarar que todos nuestros cálculos - ya sea para proyectar el déficit esperado del sistema actual o para estimar el costo de nuestra propuesta - incluye únicamente la parte contributiva del gasto: es decir que no contabilizamos las pensiones por discapacidad, etc. El motivo es que nuestra propuesta no pretende hacer cambios sobre esa porción del gasto. Además, nuestros cálculos se realizan sobre la población total por lo que se omiten los "regímenes especiales" de jubilaciones (judiciales, etc.).

(4) Esto es sin incluir transferencias familiares, fondo nacional de empleo ni seguros de salud o pago sindical.

(5) Una discusión interesante sobre los efectos de las asignaciones universales sobre la informalidad puede encontrarse en el reciente post http://focoeconomico.org/2015/04/05/los-desafios-de-la-asignacion-univer...

(6) Comparable a la mediana del retorno de los fondos de pensiones de los NO-OECD en los últimos 10 años

(7) Siendo más estrictos, nuestra estimación calcula la tasa de aporte promedio de cada aportante durante su vida y utilizamos ese valor como ponderador para calcular el promedio de su haber entre lo que le hubiera correspondido por el sistema actual y lo que le correspondería según nuestra reforma. Para detalles técnicos consultar a los autores.

(8) Nota metodológica: nuestro sistema propone reducir gradualmente a 0 las contribuciones y aportes al sistema de pensiones, por lo que ya no existiría una partida automática destinada a financiarlo tal como es ahora. La forma de cubrir los costos del nuevo sistema (haberes) debe salir entonces de impuestos generales. En nuestro ejercicio el resultado fiscal del sistema que mostramos en el gráfico se compone de la siguiente forma: -(pago de haberes a jubilados del nuevo sistema) - (pago de haberes a jubilados que aportaron al viejo sistema) + (fondos derivados de aumentar ganancias y reducir subsidios). En este caso, proponemos aumentar 10% la recaudación de Ganancias (llevar la recaudación de 5,15% a 5,7% del PBI y utilizar esta diferencia -  0,55% del PBI, para financiar al sistema), y reducir los subsidios (del actual 4,5% del PBI a 2% del PBI, utilizando la diferencia – 2,5% del PBI - también para financiar al sistema).

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