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Macri en el Congreso

Javier Zelaznik
Ph.D. in Politics, University of Essex

Profesor full-time del Depto de Ciencia Política y Estudios Internacionales, Universidad Torcuato Di Tella.

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Lun, 19-12-2016
El desafío del gobierno era mostrar que un gobierno de coalición minoritaria podía ofrecer una fórmula de gobierno viable. El desafío de algunos líderes del peronismo era el de presentarse como una oposición colaborativa, que apoya a cambio de obtener impacto sobre la política pública. El resultado fue un avance moderado y consensual de la agenda legislativa de gobierno. Un consenso que fue hijo de la necesidad antes que de la virtud. Cabe preguntarse si ese comportamiento es esperable para el 2017.

Mauricio Macri inició su presidencia con una configuración política poco usual en la Argentina: gobierno de coalición con apoyo legislativo minoritario en ambas Cámaras del Congreso. El antecedente previo del gobierno de coalición (la Alianza, 1999-2001) ponía en duda la viabilidad de la nueva administración, más aun teniendo en cuenta que Cambiemos contaba con los contingentes legislativos más reducidos que haya tenido algún gobierno en la historia argentina: apenas 33,9% de los diputados y 20,8% de los senadores. Adicionalmente, la principal fuerza opositora, el Frente para la Victoria (FPV), contaba con el bloque más grande dentro de Diputados y con la mayoría en el Senado.

Gran parte de las especulaciones previas a la asunción de Macri se referían a las estrategias legislativas que pudiesen viabilizar la agenda legislativa del nuevo gobierno. Dada la composición de las Cámaras, ello suponía la colaboración del peronismo con el gobierno. En el Senado, esa estrategia implicaba contar con la cooperación del FPV (aunque sea parcial); mientras que en la Cámara de Diputados se presentaba la alternativa de un acercamiento con el peronismo disidente alineado con el Frente Renovador (FR) de Sergio Massa. 

Alternativamente, el nuevo gobierno podría seguir una estrategia menos cooperativa, creando normas de rango legislativo mediante Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU), y evitando modificaciones no deseadas del statu quo haciendo uso del veto. Muchos análisis proyectaron tal posibilidad a partir del comportamiento inicial del gobierno: durante los primeros 2 meses de gestión Macri emitió 9 DNUs y no envió ningún proyecto de ley al Congreso. Sin embargo, mantener esta estrategia más allá del corto plazo resultaba problemático. En primer lugar por los recurrentes cuestionamientos sobre la legitimidad de la utilización de los DNUs, especialmente teniendo en cuenta que los líderes del nuevo gobierno habían sido fuertes críticos de su utilización cuando estaban en la oposición. En segundo lugar, por la falta de viabilidad del gobierno por decreto por parte de gobiernos minoritarios. 

Aquí se repasa algunos aspectos de la implementación de la agenda política del gobierno de Cambiemos. En primer lugar, el balance entre instrumentos de gobierno con que la agenda fue impulsada; en segundo lugar, el éxito de la agenda legislativa; en tercer lugar, las características de la base legislativa que viabilizó la agenda. 

¿Leyes o decretos? 

Proyectos de ley y DNU han sido instrumentos de creación de normas de carácter legislativo por parte de todos los Presidentes durante el actual período democrático. Durante su primer año de gobierno Macri impulsó 77 iniciativas normativas, 61 en forma de proyecto de ley y 16 en forma de DNUs. Cómo se señaló, 9 de esos decretos fueron emitidos durante los primeros 2 meses del gobierno de Macri (a razón de 5 por mes) mientras el Congreso estaba en receso, y los otros 7 lo fueron entre abril y noviembre de 2016 (a razón de 0,8 por mes). ¿Cómo se compara ello con el primer año de los Presidentes del actual período democrático? El Cuadro muestra el número de proyectos de ley y de DNU impulsados durante los primeros 365 días de cada gobierno, desde 1983; y en la última columna la proporción de DNU respecto del total de iniciativas. 

Proyectos de ley y Decretos de Necesidad y Urgencia, primer año de gobierno

 

Tanto en cuanto a su frecuencia como en proporción respecto del total de iniciativas, Macri ha hecho un uso comparativamente moderado de los DNUs. Lejos del decretismo de Kirchner y, especialmente, Duhalde, pero también de quienes hicieron un uso casi testimonial de los DNU, como Alfonsín,  Fernández de Kirchner I.  

A pesar de que suele considerarse como un instrumento unilateral de gobierno, en el sistema argentino los DNU sólo permanecen vigentes si evitan el rechazo de ambas Cámaras del Congreso, lo que implica algún grado de cooperación del Poder Legislativo. Ninguno de los DNU de Macri fue derogado por parte del Congreso. 

Éxito legislativo

El éxito legislativo del gobierno puede evaluarse de muchas maneras. Aquí se focaliza sobre la tasa de éxito de los proyectos de ley del PEN, su tasa de modificación, y las derrotas legislativas del gobierno. Para analizar el éxito aquí se enfocará tanto en el total de iniciativas del PEN (61 proyectos) como en un conjunto más pequeño de leyes “importantes” (35 proyectos), en que están excluidos los acuerdos internacionales, las autorizaciones para ejercicios militares, los homenajes y las autorizaciones anuales para que el Presidente pueda salir del país.  

La tasa de aprobación de los proyectos del PEN supera levemente el 40%, sin que existan diferencias importantes entre todos los proyectos y los importantes (41% y 43% respectivamente). Para ponerlo en perspectiva, durante el primer año de Fernández de Kirchner II la tasa de aprobación de todos los proyectos del PEN presentados en ese periodo fue del 45%, pero sube al  93% cuando sólo se consideran los proyectos importantes.  La gran diferencia entre ambas experiencias es que Cambiemos carece de la mayoría legislativa que tenía el FPV entre fines de 2011 y de 2012. 

Otro aspecto del éxito es las modificaciones a los proyectos. Aquí se analiza la frecuencia de las modificaciones, independientemente de su importancia. La modificación de proyectos es algo normal en el proceso legislativo. Por ejemplo, el Congreso modificó el 73% de los proyectos iniciados por Cristina Kirchner durante el primer año de su primer mandato, aunque sólo el 36% de los iniciados en igual lapso de su segundo mandato. Para el primer año de Macri se observan los 46 proyectos presentados por el PEN que tuvieron algún avance en el trámite legislativo: los proyectos sancionados, los que obtuvieron media sanción, y los que solo tuvieron dictamen de. El Congreso introdujo modificaciones en 22 de esos 46 proyectos (49%). Sin embargo, muchos proyectos no reciben modificaciones por la sencilla razón de que se deciden a libro cerrado, como es el caso de los acuerdos internacionales, o las autorizaciones para ejercicios militares y viajes presidenciales. Si el foco se pone en los 23 proyectos importantes encontramos que el 96% fue modificado, siendo la  única excepción la ley por la que se aprueba el acuerdo entre Nación y Santa Cruz para reducir la detracción del 15% respecto de la masa coparticipable, que por su naturaleza se aprueba a libro cerrado (como los acuerdos internacionales). Puesto en otros términos, el Congreso introdujo modificaciones en todos los proyectos del PEN en que las modificaciones eran posibles. Al igual que con la tasa de aprobación, la ausencia de una mayoría propia tiene un importante impacto aun cuando el trámite legislativo no se trabe.

Finalmente, otro indicador de éxito es la inexistencia de derrotas legislativas. Estas no han sido inexistentes durante el primer año del gobierno de Macri, principalmente respecto de cuestiones procedimentales o declaraciones. Aunque poco frecuentes, el bloque de Cambiemos también ha sufrido derrotas respecto de proyectos de ley. En el mes de junio el Senado aprobó con el voto en contra de Cambiemos un proyecto de ley por que se declara de interés nacional la rehabilitación de servicios de transporte ferroviario interurbano. Más resonante aún fue la aprobación en ambas Cámaras del proyecto de Emergencia Ocupacional,  finalmente vetado por el Presidente. Asimismo, el proyecto del PEN Promoviendo la Creación de Empresas quedó empantanado cuando la oposición derrotó a Cambiemos en la votación en particular de uno de sus artículos.  En otros casos, tales derrotas no se expresan en votaciones sino en el congelamiento de su trámite legislativo, como en el caso de los proyectos de Promoción del Primer Empleo y de Reforma Política. 

Los apoyos legislativos 

La aprobación de los proyectos del PEN se basó en amplios consensos, en los cuales las modificaciones de los proyectos y otros pagos laterales fueron la principal pieza de negociación. Ese consenso puede notarse en que el 97% de los proyectos que obtuvieron media sanción en el Senado y el 90% de los que la obtuvieron en Diputados obtuvieron el apoyo de más del 66% de los legisladores presentes. Eso se sostuvo sobre tres elementos. 

En primer lugar, el trabajo cohesionado de los legisladores que forman la coalición Cambiemos en ambas Cámaras, más allá de conflictos ocasionales. La mayor excepción a ese actuar cohesionado fue el hundimiento por parte de Elisa Carrió al Proyecto de ley de Ministerio Público que el PEN ya había acordado con parte de la oposición.

En segundo lugar, la obtención de apoyo en la Cámara de Diputados, a partir de acuerdos con el FR y el Bloque Justicialista (BJ) de Diego Bossio (escindido del FPV) y el apoyo adicional de bloques provinciales y unipersonales. Como contrapartida de ese acuerdo, el FR y BJ obtenían concesiones de políticas públicas mediante la negociación de modificaciones en los proyectos, se posesionaban como la oposición peronista sensata, y se diferenciaban de la posición más intransigente del FPV. Aunque su fuerza política disminuyó a medida que sucesivas defecciones llevaban a su contingente legislativo desde el 38% de las bancas en diciembre de 2015 al 28% un año después, el FPV se posicionó como un bloque claramente opositor. De hecho, sólo 8 de los 21 proyectos importantes aprobados en Diputados fueron apoyados por más el 50% de los miembros del FPV.

En el Senado la tarea era diferente ya que allí el FPV contaba con mayoría absoluta. Para ello jugaron a favor liderazgo moderado de Miguel Ángel Pichetto y la presión de los gobernadores peronistas, usualmente a instancias del PEN. De allí que el apoyo del Senado fuese usualmente más amplia: 24 de los 35 proyectos del PEN sancionados por el Senado contaron con 100% de los votos, mientras que sólo 1 obtuvo menos del 77% (el proyecto de agente encubierto, que  fue apoyado por el 58,2%). La principal oposición en esta Cámara vino de un grupo de 7 senadoras del FPV que votó casi en bloque en contra de proyectos centrales del gobierno: de  renegociación de la deuda, de banqueo, de Presupuesto, del sistema de participación público privada, de los debates presidenciales y de delitos de investigación complejas. 

Balance

El desafío del gobierno era mostrar que un gobierno de coalición minoritaria podía ofrecer una fórmula de gobierno viable. El desafío de algunos líderes del peronismo era el de presentarse como una oposición colaborativa, que apoya a cambio de obtener impacto sobre la política pública. El resultado fue un avance moderado y consensual de la agenda legislativa de gobierno. Un consenso que fue hijo de la necesidad, antes que de la virtud.

Cabe preguntarse si ese comportamiento es esperable para el 2017, con el fin de la luna de miel gubernamental y el comienzo de un proceso electoral en el que la diferenciación propia de la dinámica de la competencia choque con la cooperación propia de la dinámica del consenso. La acumulación de contratiempos en proyectos de ley del PEN en el último mes de sesiones levanta cierto escepticismo al respecto. Ya se verá.

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