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Ganancias: una reforma desacertada

Agustín Redonda
Doctor en Economía (Universidad de Lugano, Suiza)

Magíster en Economía Internacional y del Desarrollo (Université Paris I - Panthéon Sorbonne y Université Paris Est, Francia) y Licenciado en Economía (UBA). Investigador en el Council on Economic Policies (CEP). 

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Lun, 09-01-2017
¿Era imprescindible una reforma estructural del impuesto a las ganancias o un simple ajuste que sincerara la inflación hubiera sido suficiente? La decisión de querer llevar adelante una reforma estructural tan compleja y técnica como la del IG en tan poco tiempo fue, en el mejor de los casos, una decisión desacertada. 

Desde hace algunas semanas, el principal problema de la Argentina parecería ser el impuesto a las ganancias (IG). Es evidente que el retraso en la actualización del IG con respecto al proceso inflacionario sufrido por el país en los últimos años ha afectado dos de los atributos más importantes que cualquier sistema impositivo debiera tener: su efectividad y su eficiencia. 

En consecuencia, discutir e implementar una reforma que ponga el IG al día con el contexto macroeconómico de la Argentina de los últimos años parecería ser una decisión acertada.  

Dicho esto, la reforma que se acaba de aprobar roza el mamarracho por, al menos, dos motivos. El primero está relacionado con los proyectos concretos que se han presentado. No solo en lo que hace al diseño de los mismos, sino también al timing y al proceso de negociación a los que fueron sometidos. El segundo es más de fondo, ya que requiere poner al IG en el contexto de la situación macroeconómica del país y, por ende, alejarse del cortoplacismo crónico característico de la política – sin importar el partido – Argentina.   

Empecemos por el final. ¿Es realmente la reforma del IG la madre de todas las batallas como ha sido presentada durante las últimas semanas? La respuesta es no. Según el INDEC, en la Argentina el 32.2% de la población es pobre y alrededor del 35% de los trabajadores desarrollan sus actividades en el sector informal – parte de estos últimos son también pobres. Obviamente, los trabajadores en negro no pagan IG…claro que tampoco tienen acceso a una obra social, ni a vacaciones pagas ni aportan para su jubilación. Además, el ajuste de sus salarios por inflación tampoco está regulado por las negociaciones paritarias sino que dependen de la buena voluntad (y posibilidades) de sus empleadores. Además, – como fue señalado por Jorge Colina en un reciente post en este mismo portal –  la totalidad de los trabajadores del sector formal pagan cargas sociales, sin importar si sus ingresos están por arriba o por debajo de la línea de pobreza. Dicho de otra manera, el 70% de los trabajadores que – según el INDEC – ganan $12.000 anuales están lejos de tener que preocuparse por pagar IG pero sí deben pagar cargas sociales elevadas que los acercan cada vez más a la línea de pobreza.  

En concreto, de los cerca de 11 millones de ocupados urbanos, sólo el 10% – un poco más de 1 millón de trabajadores – obtiene remuneraciones anuales superiores a los $20.000 y, por consiguiente, estaban afectados por el IG antes de la reforma. 

Que quede claro, no es que que el IG no sea relevante – en términos de recaudación, por ejemplo, cerca del 20% de la misma proviene del IG, solo por detrás de la recaudación generada a través del IVA – sino que la estructura (y la cruda realidad) económica del país nos da un cachetazo a la hora de tratar de imponer la reforma del IG a la cabeza de la lista de prioridades de política económica. Mucho más, cuando los mismos actores políticos que durante las últimas semanas se esforzaron por ser vistos como los impulsores de la reforma del IG, son los que “ningunearon” dicho impuesto durante los últimos años. 

Dicho de otra forma, es perfectamente válido querer tasar los ingresos de los trabajadores. Principalmente los de los que más ganan para – por ejemplo – incrementar la recaudación impositiva y financiar la provisión de bienes públicos (educación, salud, seguridad). Prometer que “los trabajadores no van a pagar el IG” – como lo hizo el presidente Mauricio Macri durante la campaña electoral – no solo es prometer algo completamente inviable (en términos de recaudación) sino que carece de toda justificación económica. Lo que sí tiene sentido debatir es qué trabajadores deberían ser alcanzados por el impuesto y cuánto deberían pagar. 

De la misma manera, no actualizar el IG con respecto a la inflación mientras, al mismo tiempo, se negocian dos paritarias al año para alinear los salarios con el nivel general de precios de la economía es insólito en lo que hace al diseño de política económica y, a su vez, es una medida “pianta votos”. La actitud del kirchnerismo con respecto al IG (al menos durante los últimos años del gobierno de la ex-presidenta Cristina Fernández) creo un efecto mecánico que género una doble distorsión: cada vez más trabajadores eran alcanzados por el IG, y los que pagaban, pagaban cada vez más. 

Dicho esto, y luego de contextualizar la reforma del IG para darle la importancia que se merece, es válido plantearse “si lo vamos a hacer, hagámoslo bien” o, dicho de otra manera, “si vamos a intentar tapar el bosque con un árbol que, al menos, dicho árbol no esté enfermo”. 

Pasemos entonces a analizar la reforma en sí, para lo que cabe preguntarse cuándo y cómo.

¿Cuándo? 

¿Era imprescindible una reforma estructural del IG o un simple ajuste que sincerara la inflación hubiera sido suficiente? Dadas las circunstancias, sincerar el IG para alinearlo con la inflación hubiera sido, sin lugar a dudas, la opción más sensata. ¿Qué circunstancias? i. el período del año (Diciembre, último mes del año, con unas pocas sesiones por delante en el Congreso), ii. el contexto político (2017, año electoral) y iii. el bienvenido (pero incipiente) restablecimiento de los datos estadísticos provistos por el INDEC, indispensables para el diseño de cualquier política económica. 

La decisión de querer llevar adelante una reforma estructural tan compleja y técnica como la del IG en tan poco tiempo fue, en el mejor de los casos, una decisión desacertada. Los proyectos presentados – tanto por el oficialismo como por la oposición – son todo menos proyectos que apunten a una reforma seria del IG, basada en un análisis de costo-beneficio transparente, y con una visión de largo plazo – es decir, proyectos que minimicen la injerencia de la política, tradicionalmente cortoplacista. Por ende, en lugar de negociar la ley que finalmente fue aprobada a través de un “toma y daca”, hubiera sido preferible dejar la reforma del IG para un futuro (no lejano) y concentrarse en una solución transitoria de fácil implementación como el alineamiento del sistema impositivo con el nivel general de precios.

¿Cómo?

Esta es – para mí – la parte más interesante de la discusión, aunque reconozco que el diseño de los diferentes sistemas impositivos es un tema técnico y no necesariamente atractivo. 

Lo que sigue es un análisis basado en algunos de los mitos y verdades que han servido como combustible para el debate sobre el diseño de la reforma al IG.  

El IG es un impuesto progresivo per se

Mito. La progresividad (el hecho de que los que más ganen paguen más) de dicho sistema impositivo está principalmente determinada por dos parámetros: la tasa marginal y las deducciones – incluido el mínimo no imponible (MIN). Por ejemplo, en muchos países – sobre todo en países del Este Europeo – el IG (o su equivalente impuesto a los ingresos personales) se aplica mediante un impuesto único o proporcional (flat tax, en inglés) en lugar de un sistema escalonado de alícuotas que incrementan con el ingreso. En resumen, si bien es verdad que el IG tiende a ser un impuesto progresivo, el grado de progresividad depende de su diseño.    

La prioridad era la actualización del MIN (de las alícuotas).

Mito. La reforma de cualquier sistema impositivo debe apuntar a un todo, sin intentar priorizar un parámetro por sobre otro. Por ende, la actualización del MIN así como la de las alícuotas eran igualmente necesarias e importantes. Es más, no tendría sentido plantear la reforma de uno de estos parámetros sin actualizar el otro.

La función principal del MIN es la de evitar que la incidencia del impuesto recaiga sobre aquellos que se encuentran en los percentiles más bajos de la distribución de ingresos. En otras palabras, que los que menos ganan se vean afectados por el impuesto. 

Ahora bien, determinar el nivel óptimo del MIN no es una tarea sencilla, entre otras cosas, por lo que los economistas llamamos el trade-off (un “tira y afloje”) entre recaudación y equidad. Por un lado, un MIN demasiado elevado asegura que solo los individuos con ingresos realmente altos se vean afectados por el IG. Sin embargo, reduce la recaudación y, al mismo tiempo favorece (relativamente) a los individuos de ingresos más altos – que son los que más usufructúan del nivel elevado del MIN ya que su carga fiscal se ve reducida en mayor medida. Por otro lado, un MIN bajo incrementa la base fiscal (el impuesto alcanza a más individuos) y reduce los beneficios fiscales capturados por los individuos de ingresos elevados. Por consiguiente, incrementa la recaudación impositiva. Sin embargo, a medida que el MIN tiende a cero, se aumenta la probabilidad de que los sectores de ingresos más bajos – los pobres – deban pagar el impuesto.

En cuanto a las escalas, la discusión es incluso más compleja ya que no solo se debe determinar nivel de las alícuotas sino el número de las mismas. En otras palabras, más allá de actualizar los montos que determinan que un individuo pague una alícuota más baja o más alta, es válido preguntarse si era necesario modificar el número de alícuotas disponibles a lo largo de la distribución del ingreso. Por ejemplo, además de crear una alícuota mínima del 5% – como como finalmente ocurrió – se podría haber introducido una tasa marginal superior a la máxima (de 35%) para incrementar la progresividad del IG. La nueva ley establece que solo los individuos que ganen más de $320.000 pagarán la alícuota máxima de 35%. Hubiera sido pertinente que estos individuos paguen 40% o 45% dejando la alícuota de 35% para individuos de menor ingreso? La respuesta no es sencilla, pero seguramente valía la pena planteársela.  

En resumen, es aquí – en la determinación del nivel óptimo de parámetros como el MIN y las alícuotas – donde hubiera sido crucial contar con un análisis sólido sobre los posibles efectos a los que conllevan las distintas alternativas de reforma disponibles.     

Las deducciones son el otro componente clave del IG.  

Verdad. Además de presentar serios problemas de transparencia y efectividad, las deducciones son en general regresivas por definición porque los individuos de mayores ingresos capturan un mayor porcentaje de dichos beneficios fiscales. Claro que hay deducciones que son más regresivas que otras. 

La posibilidad de deducir los pagos al servicio doméstico es un claro ejemplo. El mero hecho de poseer un/a empleado/a doméstico/a hace referencia a un subsidio a la clase alta. El argumento de que el costo fiscal se financia totalmente a través del blanqueo del personal doméstico que dicha medida debiera incentivar es, en el mejor de los casos, demasiado optimista. Un argumento similar le cabe a la deducción de créditos hipotecarios, a los que solo accede un porcentaje ínfimo – con salarios en blanco y elevados – de la población. Por el contrario, la posibilidad de deducir el alquiler de la vivienda es una medida que debería beneficiar los individuos de ingresos altos así como a la clase media.   

Para concluir, el impuesto a las ganancias necesitaba ser reformado. Principalmente, en cuanto a su retraso con respecto a la inflación. Sin embargo, hubiera sido más prudente realizar dicho ajuste independientemente de una reforma estructural como la que se discutió y aprobó – en tiempo record – en las últimas semanas.   

Lamentablemente, la reforma del IG fue llevada adelante como un artilugio político, y no como una reforma económica planificada y diseñada mediante una evaluación robusta de costos y beneficios. Por ejemplo, a una semana de aprobarse la ley se seguía debatiendo  el costo fiscal de los distintos proyectos, a pesar de que el costo fiscal debería ser un dato – un número concreto, objetivo e irrefutable.  

El contexto macroeconómico del país (1/3 de la población es pobre, 1/3 de los empleados trabajan en negro, entre 25% y 40% de inflación sostenida durante los últimos años…) no hace más que agravar la situación. 

Dicho de otra manera, no es que el árbol no sea importante, el problema está en querer usar un árbol (enfermo) para tapar el bosque.

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