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El empleo público en 2016

Diego Pando
Doctor en Ciencia Política y de la Administración (Universidad Complutense de Madrid)

Docente (UdeSA)

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Lun, 26-12-2016
Cualquier estudioso de la administración pública en Argentina coincidiría con los lineamientos del Plan de Modernización (PM) presentado en marzo (Decreto 434/2016). Pero de todas las cuestiones planteadas allí, la que menos avances registra durante este primer año de gobierno es sin dudas la más relevante: la profesionalización del empleo público. Sin ella, ninguna de las demás cuestiones que aparecen podría desarrollarse.

En su primer Boletín Oficial, el gobierno del presidente Mauricio Macri dio a conocer el Decreto 13/2015, el cual reformaba la Ley de Ministerios. Entre otros artículos, se destacaba la creación del Ministerio de Modernización así como la descripción de sus competencias. Sin dudas, se trataba de una señal positiva para todos los que consideramos imperioso que el fortalecimiento de las capacidades estatales ocupe un lugar prioritario en la agenda pública. 

En este misma dirección, el Plan de Modernización (PM) presentado en marzo (Decreto 434/2016) era la explicitación de lineamientos con los cuales cualquier estudioso de la administración pública en Argentina coincidiría (fortalecer e incorporar infraestructura tecnológica, profesionalización de la función pública, gestión con énfasis en los resultados, sistemas de rendición de cuentas, colaboración con las administraciones públicas subnacionales).

De todas las cuestiones planteadas, aquella que menos avances registra durante este primer año de gobierno es sin dudas la más relevante: la profesionalización del empleo público. Sin ella, ninguna de las demás cuestiones que aparecen en el PM podría desarrollarse dado que, bajo la conducción del nivel político, son los funcionarios los que producen bienes y entregan servicios a la ciudadanía. 

Con el desafío de armar equipos de trabajo sobre la marcha, escasa confianza ante lo proveniente de la gestión anterior y diagnósticos parciales e insuficientes (en parte justificado por la dispersión y/o baja visibilidad de datos), los primeros meses de gestión transcurrieron entre revisiones de concursos y designaciones acompañadas por un pobre debate mediático sobre los “ñoquis”, negociaciones sindicales con pérdida del poder adquisitivo del salario de los trabajadores estatales y diseños de estructuras organizativas con superposiciones, tal es el caso en materia de formación entre el Instituto Nacional de la Administración Pública y la Escuela de Gobierno. 

Los esfuerzos para la profesionalización se limitan por el momento a la realización de concursos. Así, y luego de un trabajoso diseño, durante este primer año de gobierno se realizaron 20 concursos para la alta dirección pública (que por cierto muestran limitaciones en la carrera administrativa, más pensada para profesiones tradicionales y menos para la realidad del mercado laboral actual) y 2700 concursos internos para empleados. Si bien los concursos como mecanismo de ingreso son importantes, no se percibe una estrategia integral para la gestión de las personas que contemple además el crecimiento de los empleados a través de la capacitación, el desarrollo de itinerarios de carrera, la retribución equitativa y la evaluación del rendimiento. Tan importante como avanzar en estas cuestiones es hacerlo de manera coordinada. 

Asimismo, la falta de un sistema de reglas coherente es otro obstáculo a superar para una gestión integral de las personas en el sector público. Poco se ha avanzado en esta dirección, en un contexto en donde desde el retorno de la democracia predominaron los cantos de sirenas del formalismo burocrático que pretendía encontrar soluciones limitándose a la sanción (y proliferación) de normas, muchas de las cuales terminaron disociadas con la práctica. 

Particularmente relevante es la situación de la alta dirección pública por la importancia que tiene este segmento superior de la burocracia sobre el buen desempeño estatal. Desde principios de la década pasada persiste un excesivo predominio del criterio de lealtad política sobre el mérito que debilita la memoria institucional y la calidad de las políticas públicas.

Un último punto antes de concluir. Sobre esta trayectoria (que no da por el momento muestras de revertirse) caracterizada por la heterogeneidad, fragmentación e inequidad en el empleo público, con el gobierno de Macri se produce un desembarco de directivos de empresas privadas en cargos de conducción política del Estado (conocido en el ámbito académico como revolving door o puerta giratoria). Si bien siempre hubo casos de hombres y mujeres de empresas que pasaron al sector público (y viceversa), se trata de un fenómeno novedoso por la cantidad y preocupante por los altos niveles de decisión política que ocupan. 

De acuerdo al relevamiento efectuado por el Observatorio de las Elites Argentinas de la Universidad Nacional de San Martín, del universo de 364 cargos correspondientes a los nuevos ministros, secretarios y subsecretarios, 114 ocuparon alguna vez un cargo de alta o media/alta gerencia en el sector privado. El 24% de los funcionarios (86 de 364) ocupaba un cargo en el sector privado en el momento de ser convocado para integrarse al gobierno nacional. De esos 86 funcionarios, 60 lo hacían en un puesto de alta dirección. Particularmente preocupante es la situación en la Jefatura de Gabinete de Ministros y en los ministerios de Comunicaciones y Energía. Y desde ya no es tanto una cuestión preocupante por las diferentes lógicas de gestión entre lo público y lo privado sino principalmente por posibles conflictos de intereses, captura de decisiones públicas por parte de sectores económicos y traspaso de información privilegiada y contactos desde organismos públicos hacia empresas privadas en perjuicio del Estado y del resto de las firmas del sector.

El rompecabezas de la modernización del Estado tiene en la gestión integral de las personas una pieza fundamental. Se trata de desafío en el que importan no solo los contenidos sino también el proceso que acompaña las interacciones de los diversos actores involucrados (mención especial para los sindicatos) y que implica afrontar tensiones y negociaciones, costos e incertidumbres. Lejos de ser un ejercicio puramente técnico, requiere estrategias de economía política cuidadosamente elaboradas para evitar los riesgos asociados a promover esfuerzos guiados pura y exclusivamente por la apelación al diálogo, al consenso y a la buena voluntad.

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