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Cómo gestionar la infraestructura vial

Rodolfo Huici
Especialista en transporte

Economista (UBA) y especialista en planificación, regulación y políticas, infraestructura y servicios de transporte. Posee una experiencia de más de treinta años en los sectores público y privado en su país de origen - Argentina - y en numerosos países latinoamericanos.

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Vie, 21-08-2015
La última década mostró una dicotomía notable en términos de política de infraestructura vial. Por un lado, un fuerte incremento de la inversión vial en carreteras periféricas, por otro, un abandono y desidia sobre las rutas que atraviesan las zonas más productivas. Esta política debe cambiar.

Los últimos años ha visto una notable expansión de la inversión en la red vial nacional. El presupuesto dedicado a la actividad se vio multiplicado no menos de 4 veces entre 2005 y 2014, demostrando el gran esfuerzo fiscal realizado para allegar recursos al sector. 

Sin embargo, este esfuerzo no se manifiesta en resultados que la mayor parte de la población lo reconozca: la red vial principal se percibe en mal estado, las carreteras de más alto tránsito continúan con un estándar de diseño inferior al volumen y naturaleza de la demanda que la utiliza, los accidentes de tránsito y el riesgo a la circulación continúan en alza, la congestión y las demoras son manifiestas. ¿Qué es lo que ha ocurrido para que este esfuerzo económico no se haya traducido en resultados tangibles?

La primera explicación es que ha habido un notable incremento en los costos viales. Un estudio del Banco Mundial permite comparar los costos viales de Latinoamérica (Rocks Latam) y el mundo como un todo (Rocks World) con los de DNV (valores en dólares); desde la fecha de publicación de este trabajo, los precios internos solamente han tendido a subir, por lo que construir en nuestro país, a pesar de su fácil geografía, es muy caro:

 

La segunda explicación es que la inversión pública se dirigió hacia la mejora de la red vial marginal, de vinculación territorial en el mejor de los casos, pero de dudosa rentabilidad económica y bajo retorno social. No es que obras como la pavimentación de tramos de las rutas RN 23, en Río Negro, la RN 40 en varias provincias, o la RP 20 en Formosa no posean importancia. El problema es que estas obras se hicieron en desmedro de las rutas de mayor demanda de la Argentina, de aquellos caminos que son utilizados por la mayor parte de la población, y que la producción demanda para disminuir sus costos logísticos. Esa “integración territorial” se hizo, además, en desmedro de la adecuada conservación del patrimonio vial que fue paulatinamente degradándose hasta que, en la actualidad, tenemos un porcentaje significativo de la red de más alta demanda en estado malo (1).

La red más importante es la nacional (2); en ella se concentran los flujos de pasajeros y cargas más grandes, los tránsitos vehiculares más intensos y vinculan los principales centros poblacionales, productivos y de comercio exterior entre sí. La vialidad es uno de los activos públicos (infraestructura económica básica) más importante de nuestro país, situación que se repite en muchos lugares del mundo, y su conservación y expansión debería ser objeto de una cuidadosa política pública.

Si algo ha definido la inversión vial de estos últimos 12 años ha sido el “marchar a la deriva”(3), la falta de rumbo y la baja calidad de la inversión como un todo.

Seis temas estratégicos caracterizan la actualidad del sector transporte como un todo: (i) diferencias significativas entre la tarifa técnica y la tarifa comercial en los servicios públicos de pasajeros; (ii) subsidios distorsivos; (iii) baja calidad de la inversión (carencia de retornos económicos); (iv) fuertes compromisos presupuestarios futuros; (v) pérdida de activos físicos; y (vi) deterioro institucional. De estos seis temas, los cuatro últimos no solamente son aplicables al sector vial, sino que éste es una demostración ejemplar de cada uno de ellos.

En síntesis, en el sector vial nacional estos años se han caracterizado por construir mal y caro, estableciendo erróneamente las prioridades, sin metas técnicas claras, sin definir con transparencia la jerarquía de las intervenciones. 

¿Qué hacer?

La última década mostró una dicotomía notable; por un lado, un fuerte incremento de la inversión vial en carreteras periféricas, que mejoraron la integración territorial pero sumaron poco al acervo productivo del país; por otro, un abandono y desidia sobre las rutas de más alto tránsito que atraviesan las zonas más productivas de nuestro país y que sirven a las poblaciones y producciones más importantes.

Esta política debe cambiar. Para ello, hay que establecer varios principios que deben ser seguidos por cualquier administración que se haga cargo de la gestión vial en los próximos años:

  1. Conservar el patrimonio existente. El patrimonio vial es una de las inversiones en infraestructura económica básica más importante de nuestro país. Pero es una inversión que requiere mantenimiento constante para que conserve su funcionalidad. Estudios de instituciones internacionales establecen que este es el dinero que provoca los más altos retornos económicos de la inversión vial. Poner toda la red en estado bueno y regular en un programa continuo de conservación permitirá a esta red alcanzar su vida útil de diseño, ahorrando ingentes recursos hoy gastados en su rehabilitación, recursos que se suman a los mayores costos de operación de los usuarios. 
  2. Recuperar las vías deterioradas. La inadecuada planificación de los últimos años ha llevado a la degradación de la red vial interurbana de más alto tránsito, permitiendo un grado de deterioro tal que mucha de ella requiere de una rehabilitación de alto costo. Esta es una tarea que, debido a su magnitud, no podrá ser realizada rápidamente y deberá ser distribuida en el tiempo. Aquellos caminos que sean rehabilitados entrarán inmediatamente en el programa de conservación antes señalado; los que deban esperar, por razones de disponibilidad de recursos y su menor importancia relativa, entrarán en un programa de mantenimiento pesado que estabilice su condición hasta que puedan ser rehabilitados.
  3. Ampliar la capacidad de nuestras rutas. El fuerte crecimiento del parque automotor, tanto de pasajeros como de cargas, ha puesto una gran presión sobre las principales rutas de nuestro país y en los accesos a las grandes ciudades. En el primer caso, la disponibilidad de carreteras de alta capacidad, de dos o más carriles por sentido de circulación, es muy limitada y muy inferior a las necesidades y nivel de desarrollo. En nuestro país, en los últimos 12 años se han construido menos de 1.700 km de doble vía, siendo las principales la RN 14 (desde Brazo Largo hasta Paso de los Libres) y la RN 9 (Rosario-Córdoba); más aún, pocas de estas ampliaciones han tenido en cuenta la mejora de las travesías urbanas que, en general, han sido abandonadas debido a sus dificultades técnicas, la carencia de tierras adecuadas sobre las cuales construir las circunvalaciones y los altos costos implícitos. Esto ha hecho que las pocas ampliaciones realizadas no posean continuidad funcional, impidiendo la plena apropiación de los beneficios por parte de los usuarios. Una política adecuada de ampliación de la capacidad debe tomar en cuenta, entre muchos otros factores: (i) los volúmenes de tránsito y la composición vehicular del tramo a ampliar; (ii) la proyección del tránsito; (iii) la tasa de accidentes y su gravedad; (iv) los costos asociados a la ampliación; y (v) la posibilidad de formar corredores con continuidad funcional, que ofrezcan un estándar de servicio continuo y predecible, lo que lleva necesariamente a construir los bypasses a ciudades.
  4. Mejorar la seguridad vial. Una parte no menor de la red nacional tiene volúmenes de tránsito que, si bien no justifican la ampliación de la capacidad, requiere de mejoras en el diseño para tornarla más segura; las mejoras que deben aplicarse de manera extensiva incluyen: (i) pavimentación de banquinas; (ii) mejora de la señalización vertical y horizontal; y (iii) gestión de la circulación. Estas mejoras deben complementarse con una auditoría de seguridad vial permanente que permita identificar los puntos críticos y plantear soluciones antes de que los incidentes ocurran y obliguen a una intervención apresurada. La seguridad vial ofrecida por la infraestructura debe incorporarse como política explícita desde el momento de la planificación de las obras.
  5. Trabajar con todos. Si bien Argentina es un país federal, el gobierno nacional debe trabajar con un sinnúmero de actores. Entre éstos, las provincias y los municipios se encuentran entre los más importantes; para ello, sin sustituirlos en sus responsabilidades, debe ser capaz de proveer asistencia técnica, institucional y financiera para ayudarlos a desempeñar sus actividades, ya que las redes terciaria y secundaria desempeñan un rol esencial como alimentadoras de la red nacional. Este rol no ha existido; cuando el gobierno nacional actuó no ha sido teniendo los intereses de los gobiernos subnacionales en mente, sino su propio beneficio. Esto debe cambiar y el gobierno nacional debe actuar con generosidad en la defensa de intereses legítimos. Lo mismo puede decirse de la necesaria cooperación con el sector privado (contratistas, consultores, proveedores y, sobre todo, usuarios), así como con los países limítrofes, estableciendo mecanismos de consulta y opinión que permitan orientar la política y la acción públicas.

Hay muchos otros temas que deberían ser tratados para tener una idea más cabal de lo que una buena y comprensiva política vial debería contener. Algunos de estos temas son físicos (por ejemplo, la red de accesos a grandes ciudades), otros institucionales (dispersión institucional, falta de sistemas adecuados de planificación en conjunto con los otros modos de transporte), insuficiente desarrollo técnico (pérdida de capacidad de los profesionales de la institución, inexistente investigación y desarrollo), otros operativos (control de pesos y dimensiones; control de la velocidad de marcha de los vehículos), y financieros, entre éstos, como allegar recursos privados al desarrollo del sector, con políticas activas y claras; este es un tema que el próximo gobierno deberá atacar con decisión y tenacidad, si quiere conseguir recursos que permitan acelerar la recuperación y ampliación de la red. La lista sigue.

El aspecto positivo es que los recursos existen; el negativo, que se aplican mal. Si fueran bien asignados, y dependiendo de las restricciones que impongan a su libre uso por parte de las deudas y contratos que el nuevo gobierno reciba, éstos serían suficientes para poner en marcha un programa como el descripto. 

Para que funcione, sin embargo, debe darse una condición esencial, hoy marcadamente ausente en el accionar estatal, y es el de la transparencia. Sin ésta, lo que implica entre otras cosas la difusión de la labor del estado y acceso a la información, la corrupción e ineficiencia seguirá pavoneándose en el sector. Es necesaria una profunda transformación del estado y una convocatoria al sector privado para desarrollar nuevas normas de comportamiento, éticas, claras, transparentes, donde la rendición de cuentas figure prominentemente, y donde haya premios y castigos conmensurables al desempeño demostrado.

Con pocas medidas, pero claras y universalmente establecidas, y mucho esfuerzo y continuidad, el sector vial puede tener un futuro promisorio.

 

(1) Estimaciones privadas llevan este valor a alrededor del 25% de la red nacional. Lamentablemente DNV no publica y, posiblemente no posea, información fidedigna acerca del verdadero estado de la red a su cargo.

(2) La red vial argentina se compone de tres redes bien diferenciadas según sea la jurisdicción responsable. La red vial primaria o nacional, consta de alrededor de 40.000 km, la mayor parte de los cuales están pavimentados; la siguiente en importancia es la red vial provincial o secundaria, con casi 190.000 km de longitud, gran parte de ella no pavimentada; por último encontramos la red terciaria, vecinal o rural, de jurisdicción municipal (no incluye la red urbana) cuya longitud total es difícil de establecer pues no se cuenta con adecuados inventarios viales. En un país federal como el nuestro, cada jurisdicción política debería hacerse responsable de la red a su cargo; este no es siempre el caso, y superposiciones o abandonos ocurren con frecuencia.

 

(3) José Barbero. Corregir el rumbo tras diez años a la deriva. El transporte en la Argentina en el período 2003-2012. En “Roberto Lavagna. Un futuro posible”. El Ateneo, 2013

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