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1902 Odisea en el Espacio Electoral

Santiago Rodríguez Rey
Magister en Comunicación Política (USC)

Lic. Ciencia Política (UTDT).

Fernando Casullo
Prof. en Historia (UNCOMA y UNR)

Becario doctoral del CONICET.

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Mar, 31-01-2017
Querer “meter mano” en el sistema electoral no es un hecho inédito: la historia argentina cuenta con casi tantos cambios como elecciones.  La Ley Sáenz Peña, tal vez el White Album de las Reformas Electorales de nuestro país, pero si 1912 fue el año que produjo el tsunami electoral, 1902 fue el aleteo de la mariposa que echó a andar el proceso. 

A legislar, a legislar…

Gobierno que cambia legisla como escaño nuevo. La frase anterior no entra en los anales de los dichos populares pero ciertamente aplica para 2016. Si bien el resultado en leyes sancionadas fue más bajo que otros años, el juego legislativo fue ciertamente importante en el que se acaba de ir. En efecto, Cambiemos llegó al poder con una serie de propuestas fuertes (por ejemplo, modificación del impuesto a las ganancias y reforma política) y dos vacantes a llenar en la Corte Suprema, todos temas que necesitaban de un importante debate parlamentario. El desafío era considerable si tenemos en cuenta que se trataba de un nuevo partido en el Poder Ejecutivo Nacional, inédito en 70 años, y en minoría en ambas Cámaras. 

Es sabido que los años que quedan fuera del calendario electoral corren con ventaja de ser más activos, con los legisladores menos preocupados por la inmediatez de la campaña. Sin embargo, el balance de fuerzas dejaba la duda planteada. De hecho, el inicio del 2016 fue bastante ruidoso, dada la ausencia de sesiones extraordinarias, y el  final no se quedó atrás con las idas y vueltas para aprobar la reforma en ganancias. Pero, en general, el balance resultó positivo para el gobierno que, con un Monzó más activo que Michetti, pudo demostrar capacidad de negociación. Sin embargo, hubo un proyecto que ni el Frank Underwood del PRO pudo, supo o quiso impulsar a buen puerto. La Reforma Electoral no logró superar la barrera de una Cámara de Senadores dominada por el FPV, pese a la aparente predisposición del viejo jugador de policromática ideología Miguel Angel Pichetto, y una Cámara de Diputados más heterogénea pero con la presencia sinuosa del Frente Renovador. El golpe por este gap legislativo fue fuerte por tratarse de un proyecto franquicia que condensaba mucho del ethos del cambio del gobierno. 

Hoy como ayer

Querer “meter mano” en el sistema electoral no es un hecho inédito: la historia argentina cuenta con casi tantos cambios como elecciones. Promover un cambio en sí mismo no es nada malo, hay muchos puntos a mejorar en el sistema y que estos se discutan es parte de una saludable cultura democrática; pero tampoco deja de ser una efectiva estrategia electoral. La Reforma Electoral era así una de las niñas mimadas del gobierno, tras un 2015 con denuncias de fraude en Tucumán y la introducción del voto electrónico en la ciudad de Buenos Aires. En el marco de un supuesto ataque frontal al “clientelismo” o el “populismo”, Cambiemos eligió a la reforma como nave nodriza. Meterse con esos tópicos, se sabe, ya le facturó de contado a la hora de los porotos más de una vez. 

Ahora bien, si como escribió Luis Tonelli la democracia es de mínima un modo pacífico de derrocar gobiernos, la tentación de hacer río revuelto con las normas de juego es alta: colectoras, candidaturas testimoniales o lemas son y han sido parte del menú. Argentina nunca mantuvo las reglas inalteradas por un tiempo apreciable, ya no desde el regreso de la democracia sino desde que Rivadavia se aposentara en su sillón. Eso de dejar a las instituciones madurar nunca fue nuestro fuerte. Miles de veces desfilaron por las comisiones y el recinto del Congreso diferentes proyectos que versaban sobre qué hacer con el voto femenino, el secreto del sufragio, el modo de tratar a las minorías y demás asuntos. A esto debe sumarse el menú de dictaduras en el siglo XX que hicieron necesario una y otra vez la discusión sobre cómo votar. Siguiendo a Abal Medina y Suárez Cao podemos afirmar que hubo cambios para todos los gustos en la historia del sistema electoral argentino. 

Desde un principio fue difícil mantener el sistema, tras la caída de Rivadavia la disgregación le ganó al orden durante décadas. Para 1853, tras los eventos de Caseros y la finalmente proto unidad nacional (en términos tuiteros, un gran #ponele), se llegó al primer diseño constitucional luego de 30 años de inestabilidad. Allí se plantearon las reglas del sistema político, con el andamiaje liberal como soporte; en este caso muy ligado al Constitucionalismo Norteamericano y sus preocupaciones por el vínculo equilibrado entre los estados provinciales. Tras la batalla de  Pavón y el reingreso de Buenos Aires como primus inter paris nacional, comenzaron los parches a la Constitución, quedando un texto con un espíritu federal que se fue alejando de la realidad. En términos electorales las premisas eran las básicas del liberalismo de la segunda mitad del siglo XIX: división de poderes y formas indirectas de ejercicio de la soberanía.

Aquel formato, grosso modo, funcionó desde el principio con problemas, que fueron corregidos echado el país a andar con sucesivas modificaciones en 1857, 1859, 1863, 1873 y 1877. Tras esta última, ya en tiempos de “Paz y Administración para todos”, la cuestión electoral pasó a un segundo plano bajo la efectiva federación de alianzas de élites provinciales conducida desde el PAN. Para muchos, el período que comenzó en el ‘74 y se extendió hasta 1916 sólo se destacó por su carácter fraudulento y excluyente. Para muchos otros, en cambio, la vida política fue por demás intensa y allí debe rastrearse la génesis de los cambios electorales de inicios de siglo XX. Nos referimos en particular a la mentada ley 8871, la Ley Sáenz Peña, tal vez el White Album de las Reformas Electorales de nuestro país.

Aprobada en 1912, tejida y destejida entre Yrigoyen y el Presidente Roque Saénz Peña y llevada adelante por el ministro del interior Indalecio Gómez, la ley “Sáenz Peña” es la reforma electoral vox populi en la historia gaucha dado que consolidó el sufragio universal masculino, secreto y obligatorio. Con ella la Argentina se ufanó de entrar, de forma temprana, al club de las democracias de masas tan propio del siglo XX. Por supuesto que han corrido ríos nilos de tinta sobre la misma: si fue o no espontánea, si fue reformismo liberal genuino o mero travestismo político, o por qué dejó afuera de su ejido a las mujeres y los habitantes de los territorios nacionales, pero lo cierto es que nadie puede ignorar su relevancia. Tampoco que fue un trabajo de largo andar, el Sáenz Peña del ‘12 es el opositor del ‘78 y el reformista del ‘90. Yrigoyen es el revolucionario del ‘90, ‘93 y ‘05. La gota había horadado la piedra durante lustros.

Pensar que la ley Sáenz Peña fue un relámpago en una noche de oscuridad ignora la rica actividad social que la antecede. Entre el año que se aprobó y su concepción, existe toda una saga que involucra, como mínimo, todo el período roquista. En efecto, recordemos que la pax que logró el PAN luego de 1880 no contó entre sus mayores activos a la incorporación de los sectores populares a la alta política. Así, las tensiones entre las necesidades ejecutivas de un estado en construcción, las luchas intestinas entre las diferentes facciones de la élite y las necesidad de participación de nuevas clases sociales en plena ebullición inmigrante y obrera de incipiente industrialización urbana, generaron un combo explosivo que se fue agravando conforme se acercaba el siglo XX. Entre sus banderas, las revoluciones radicales pugnaban por reglas de juego electoral más inclusivas, el socialismo también. Con la conformación de más partidos fuera del control de las elites un desafío golpeaba duramente las columnas del roquismo gobernante: algo había que hacer con las urnas. Finalmente, en 1902, año de fuerte actividad política dentro y fuera del recinto -no muy lejos de nuestro 2016-, Roca se decidió a cerrar el año a todo trapo con una reforma electoral total, un potencial reseteo político integral. Si 1912 fue el año que produjo el tsunami electoral, 1902 fue el aleteo de la mariposa que echó a andar el proceso. 

1902: año tutor

1902 fue cuando, quizás con mayor profundidad, puede observarse al Julio Argentino Roca reformista. Si bien ciertamente para entonces su lugar en la historia está asegurado, 1902 podría llamarse el año de las correcciones, de apalancar el tutor en la naciente república, que no necesariamente funcionaba como tal, cosa que el Zorro sabía. Esto hizo de 1902 un año explosivo, suerte de pastilla de paracetamol roquista extra forte. Si bien lo que nos compete aquí es la reforma electoral, el contexto de reformas de aquellos años fue largo, la ley de divorcio (que fuera derrotada 50-48 en diputados), el servicio militar obligatorio y, algo más adelante, el Código de Trabajo, consecuencia del trabajo de Bialet Masse. Fuera de los ambientes legislativos se encontraba en ebullición la cuestión sindical y obrera, con constantes marchas y paros, que encontrarán respuesta en el último tercio del año en la ley de Residencia, bajo la pluma de Miguel Cané (otro paralelismo con el 2016/17 a desarrollar). Y en el ámbito de las relaciones internacionales estaba a punto caramelo el conflicto limítrofe con Chile, con los ecos del tratado de 1881 y el plebiscito que se celebró en las poblaciones de frontera para que eligieran a qué país pertenecer (spoiler, Argentina). Un año Guernica.

Roca, gran predictor e implementador de los cambios de esta época, transitaba el cuarto año de su segundo gobierno. Quizás en alguno de sus cortos viajes desde su residencia a la Rosada, o en sus más largos a su estancia “La Larga” en la vieja frontera sur de Buenos Aires, comenzó a rumiar la idea que al régimen, como estaba, le quedaba poco. El andamiaje creado a partir de 1880 rechinaba por doquier y más presidencias parche (como las de Pellegrini o Uriburu) no iban a solucionar problemas ya maduros. La empuñadura del Zorro sobre el quehacer nacional no era el de su primera Presidencia y venía de una fuerte pelea con Pellegrini a raíz del fracaso en el Congreso de unificar la deuda pública. La pelea de dos puntales como aquellos resultó cataclísmica al interior de la coalición de gobierno, resintiendo fuertemente las grietas dentro del partido. Esto aceleró las presiones de reforma que ya eran más que evidentes desde hacía mínimo una década.  

Bailando de nuevo la música de un mundo que veía cada vez con mejores ojos el reformismo y los cambios progresivos para frenar las intentonas revolucionarias, el roquismo de finales del siglo XIX se balanceaba entre institucionalizar el cambio y mantener a raya a la UCR. Roca sabía que abrir el juego democrático permitiría a su Moriarty institucional tener una chance de hacerse con el poder. Por eso, y solo antes de retirarse, Roca habilitó una solución a mitad de camino. El resultado fue la ley 4161, que se diera en sesiones extraordinarias y viera la luz recién en las últimas horas de 1902. La Ley surgió tras un fuerte debate parlamentario que mostró de forma descarnada la discusión interna del PAN de entonces. La interna, pero también la historia vívida de la inestable coalición roquista. En efecto, hubo bastante de la guerra del cerdo a la hora de discutir la ley.

Roca llegó a vivir los conflictos entre unitarios y federales, los padeció y creyó sepultarlos en 1880. Sin embargo, a partir de 1890, la presencia perenne de las revoluciones radicales fueron un claro indicador de la falta de resolución del conflicto representativo. Su llegada al gobierno nacional en 1898, junto con Bernardo de Irigoyen en la provincia, no habían logrado reducir la conflictividad. Esta, al contrario, iba en aumento. En cambio Joaquín V. González, referente de la Reforma, había nacido en 1863 y llegó a su vida adulta en una Argentina constituida y consolidada, pero repleta de cuentas pendientes. Para él, Ministro del Interior durante el segundo gobierno de Roca, y sus pares generacionales, era necesario un salto adelante institucional. Avance que debía acercar al gobierno liberal con el pueblo: según su concepción, estos habían ido alejándose desde la consolidación del estado nacional y permitiendo entonces florecer a las radicales ideas socialistas y anarquistas llegadas con la inmigración. La Reforma Electoral era entonces la base para reconstituir la relación de las elites con la nueva sociedad argentina, considerablemente distinta que la de 1880.

Así es como la actitud reformista surgía también desde su propia élite y su renovación de cuadros, pero como una apuesta al cambio moderado en detrimento del terror revolucionario. Para González, la sociedad no debía canalizar sus nuevas necesidades de representación de forma directa sino a través de sus elites. Pero eso sí, con una mayor cercanía de los candidatos con los, limitados, votantes. Para esto decidió volver a las bases, no necesariamente las de Alberdi, sino a las de los Estados Unidos y Gran Bretaña. Argumentaba que debía abandonarse el sistema de lista única a pluralidad de sufragios, para dividir el país en distritos uninominales, 120 para ser exactos, en la elección de diputados, 

" La división del país en 120 circunscripciones derivaría en la inmediata identificación de otros tantos centros directivos de la opinión.  De esta manera era posible crear una representación real y legítima de la sociedad en la política, toda vez que los verdaderos núcleo vivos de la opinión y los intereses se manifiestan también en una instancia local"

En los argumentos para justificar las circunscripciones, González planteaba una cercanía para construir relaciones entre representantes y representados, el pueblo debía reconocer de alguna forma a las elites que, indefectiblemente, terminaría eligiendo. Igualmente, en su defensa de la reforma, González reconocía la distorsión entre lo que que se encontraba ocurriendo en las calles y lo que tenía frente de sí en el recinto,

“Hemos llegado a convencernos igualmente que existe una profunda antinomia, una profunda contradicción, de que habla un filósofo político, entre la constitución social y la constitución política. Las fuerzas sociales que dan existencia real a nuestra cultura presente, no tienen una representación formal en la ley, en cuya virtud deba hacerse práctica, o deba traducirse en forma práctica por medio del mandato del legislador”

Otras innovaciones que se incluyeron o discutieron en la reforma fueron: el padrón obligatorio, el voto secreto (en su concepción original tanto la concepción del voto como la emisión eran secretos, algo contra lo que el senador Pellegrini se opuso y lograría derogar, estableciéndose por primera vez el voto oral) y la obligatoriedad del voto. El acceso al voto por parte de los analfabetos fue otro de los puntos álgidos del debate.

Finalmente aprobada al cierre de 1902, la ley sería aplicada una sola vez, en la elección para diputados nacionales de 1904. Curiosamente, una de las estocadas de muerte, uno de los puntos que la condenaron al ostracismo, fue la introducción del voto oral. Es que tal artefacto permitió un festival de irregularidades, venta y compra de votos agriamente denunciado entonces. Si bien estas elecciones son recordadas por la llegada de Alfredo Palacios a diputado nacional, convirtiéndose en el primer socialista en hacerlo en América Latina, esto fue más un caso aislado que la regla. El espíritu que había impulsado a González no produjo resultados inmediatos en la composición de la cámara y en 1905, ya bajo la presidencia de Manuel Quintana, fueron múltiples los proyectos de ley que llamaron a desandar el camino. Que la venganza es un plato que se sirve frío debe ser regla en el Jockey Club.

La imposibilidad de consolidar aquellas reformas, profundas, determinantes, caracterizaron la pérdida de maniobrabilidad de Roca hacia el fin de su segundo gobierno. El Zorro, cansado, pronto se retiraría a La Paz, su casa en Córdoba, para iniciar su lento y extenso retiro, solo interrumpido por viajes al exterior como si de un rey abdicado de gira representativa se tratase.  

La continuidad de las protestas (de la que se destaca la Revolución Radical de 1905) y el cúmulo de experiencias y debates terminaron gestando la Ley Saénz Peña. La misma que abandonó las circunscripciones reducidas del Código de Joaquín V. González, instrumentó el voto universal, obligatorio, secreto y con los padrones militares y es considerada hoy el nacimiento de nuestra democracia moderna. Es así que, puede que el paso dado en 2016 pueda parecer uno en falso hoy, pero retomado en el corto plazo, sin la necesidad de esperar 10 años, puede resultar, como aquel de 1912, revolucionario. 

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